そのこととの関連で、ドイツ法においては、国家が行うべき活動の「私法への逃避Flucht in das Privatrecht」ということが問題となっている。ドイツで、本来、国家が行うべき行政活動を、様々な理由から私法形態をとって実施することが増加してくる結果、発生する法的問題を総称しての表現である。例えば、本来国家が行うべき活動を、国家が出資した株式会社や有限会社で実施する場合、その活動の具体的内容を国家の予算上から、直ちに見ることができなくなるのである。ドイツ憲法では、明確に国の財政は総計予算主義が要求されている。すなわち、国家財政は、本来は一般会計にすべて計上されて、国会及び国民に、その全体像を一目で見られる形に編成すべきものとされている。したがって、特別会計等を設置することさえも、ドイツでは、あまりに多くなって一般会計の一覧性が低下した場合には、憲法違反の疑いが生ずることになるのである。ところが、特別会計を通り越して私法形態で国家活動を行うことになれば、一般会計からそれを見ることはまったくできなくなるわけで、明らかに憲法理念に違反していると言うことができる。わが国で、旧三公社を民営化した時期に、ドイツでも、それまで特別会計であったドイツ国有鉄道や郵政事業を民営化した。その際には、憲法改正を行って民営化条項を挿入した。これは、以上に述べたように、私法形態で国家活動を行うことは、憲法違反となる可能性が高いので、国鉄や郵政の民営化のような大規模な形の場合には、憲法レベルでそのことを明確にする要があると考えられたため、と理解できよう。

　わが国の場合、総計予算主義はドイツ法とは異なり、憲法中には明言されておらず、財政法で宣言されている。しかし、憲法83条の宣言する国会中心財政主義は、総計予算主義をその概念として含んでいるものと考えるべきである。したがって、わが国の憲法解釈としても、公的活動に関する「私法への逃避」は、やはり問題とするべきである。

　明治憲法制定と同時に制定された会計法（以下「明治会計法」という）は、憲法それ自体と同様に、ドイツ法の強い理論的影響下にあったから、本文では特別会計についてまったく規定せず、その雑則第30条で次のような規定を置いて例外的に許容するのにとどまった。

　しかし、それ以前から我が国特有の財政慣行に基づき、特別会計を設置することが行われていた。そのため。明治憲法及び明治会計法制定の時点である明治23年には、法の規定に反して、既に33の特別会計が存在していたのである。この数は、明治会計法の禁圧的な姿勢にも関わらず、その後も増加の一途をたどり、明治39年には60を数えるに至った。これは、西欧先進諸国が民間の自発性を生かす消極国家的財政運営を行っていた時代に、明治国家が西欧先進諸国に追いつき、追い越す為の手段として、西欧であれば民間が行う製鉄所や造船所の建設を国家自らの手で行うなど、積極国家的手法を既に導入していたために、一般会計と切り離した区分経理を行う必要が極めて高かった為と考えられる。

　その後、そうした諸施設を逐次民営化するなどの手法により、いったんは特別会計は減少したが、昭和に入って軍国主義的国家運営を開始するとともに増加をはじめ、昭和17年には51に達した。これら、戦時の物資統制などの目的で設けられた多数の特別会計は、昭和20年の戦争終結とともに必要を失い、あるいは軍事目的であるところから占領軍に廃止を命ぜられたために、大幅に減少した結果、昭和22年には25になっていた。

　明治会計法が特別会計を抑止する方針を明確に示していたのに対して、昭和22年に制定された現行財政法は、原則禁止という現実遊離した方針を放棄し、その13条1項で明確に一般会計とは別に特別会計を設置することを許容するとともに、その2項で事業特別会計、資金特別会計及び区分経理特別会計の三類型を示した。

　戦後の混乱に対応するため、特別会計は、昭和22年には11会計、昭和23年には4会計、24年には9会計という高いピッチで続々と新設された。そのかなりの部分は、従来の特別会計を廃止、改変する形で行われたから、実際には22年度末の時点ではむしろ1会計減ったりしたが、その後、23年、24年といずれも3会計ずつ純増するなど、新設のテンポが速かったため、総数は急激に増加して、講和条約の締結されてわが国が独立を回復した昭和27年には既に34会計になっていた_*1。財務省では、その後、その数の増加を極力抑制している状況にあるが、それでも現在、その数は38に達している。

　今決算統計の存在する最近年度である平成12年度の国の会計を見ると、表１のとおりとなる。すなわち、特別会計の歳入及び歳出額は、いずれも一般会計のそれの三倍を大きく上回っているが、会計間の繰り入れが激しく行われている結果、国全体の純計額で見るとその規模はせいぜい一般会計歳入歳出額の2倍程度に達するのに過ぎないのである。これを単純に要約すれば、一般会計と特別会計は完全にダブっているのである。

　これまで無造作に特殊法人という言葉を使用してきたが、特殊法人という確定した概念が法的に存在しているわけではない。政府では、総務省設置法4条に該当し、総務省の権限対象とされているものを特殊法人と呼んでいる。それによれば「特別の法律により特別の設立行為をもって設立すべきものとされる法人」である。特別の設立行為とは、国家が任命する設立委員が設立する法人を言うと解釈されている。その結果、同じく特別の法律があっても、民間が主体となって設立する場合は、認可法人とされることになる。しかし、どちらに該当するかは必ずしも明確な概念ではない。さらに後述する指定法人との区別も明確ではない。

　そのため、現在進行中の特殊法人等の改革の基本法たる「特殊法人等改革基本法」では、きちんとした直接的定義を下すことを断念し、「この法律において『特殊法人等』とは、別表に掲げる法人をいう（第2条）」とした。平成13年12月18日に、特殊法人等改革推進本部（第５回）・行政改革推進本部（第８回）合同会議によって策定された「特殊法人等整理合理化計画」では、これを受けて特殊法人として77法人、認可法人として86法人、計163法人が掲記されている。それを一覧に整理したのが、表２である。

　これらの特殊法人及び認可法人の根拠法が制定された時期を、私がまとめたのが、表3である。これは現時点で存在している特殊法人等の設置時期であって、過去に設置され、既に整理・統合・解散されたものはこの表には含まれていない_*2。

　しかし、実はこのすべてが改革の対象となるべき特殊法人等に該当するわけではない。すなわち、ここで問題とするべき特殊法人等とは、本稿で私が使用している表現ならば、「国家行政の公法への逃避現象」、特殊法人等整理合理化計画の表現を使用すれば、「行政に関する公的な事業を遂行するため、特別の法律により設立された法人」である。しかし、共済組合、中央競馬会などの公営競技団体、日本商工会議所等の事業者団体、日本弁理士会などの士業団体は、本質的に行政に関する公的事業を遂行しているわけではないから、ここで問題とされている整理統合の対象とならない。また、ＪＲなど特殊会社のほとんどは既に規定の方針があり、それを押し進めるだけだからこれも新たな検討の対象にはならない。日本銀行、日本赤十字社、NHKは、いずれも公法への逃避として把握すべきではない、独自の設立根拠を持つ法人であり、したがって、他の特殊法人と横並べにして改革を検討できるような性格の法人ではない。結局、163法人といっても、ここで改革の対象となるのは、これら78法人を差し引いた85法人ということになる。

　この表に明らかなとおり、特殊法人も認可法人も戦前から作られていたが、本格化したのは戦後である。しかし、特殊法人の方は1956年から60年の時期に集中して作られ、後は減少していることが判る。現在生き残っている特殊法人の中心ともいうべき公団や事業団のほとんどはこの時期に作られている。80年代に再び増加を見せているが、これは旧三公社を特殊会社化した為に生じた増加であって、実質的な増加ではない。同様に、1990年代における件数は、特殊法人に対する批判の高まりに対応して整理・統合が行われたために生じしている増加で実質的な新設ではない。

　これに対して、認可法人の方は、設置時期が少しずれて、60年代から70年代前半にかけての時期に集中していることが判る。このうち、60年代に極めて大量の数字があるが、これはほとんどすべてが共済組合である。したがって、狭い意味における認可法人の設立は、もっぱら70年代に行われていることが判るであろう。

　特殊法人は、決して戦後の所産ではなく、戦前から存在している。現在存在している特殊法人で、戦前に設立されたものとしては、商工組合中央金庫（1936年）、帝都高速度交通営団（1941年）、日本育英会（1944年）がある。しかし、数は多くは決して多くはなく、それぞれ合理的な理由のあるものであった。

　戦後の経済的混乱の中で、預金封鎖等の措置が執られたが、それから生ずる事業資金の枯渇に対応するため、当初日本側では復興資金特別会計の設置を検討していた。が、米本国で、同様の混乱に対する対策として、合衆国復興金融会社the United States Reconstruction Finance Companyが設立されたところから、ＧＨＱでは、これに倣った「復興金融会社」の設立を日本側に求め、さらにそれをＧＨＱの直接指導下におくこととした。これに基づいて昭和21年に復興金融公庫法が制定される。これが一連の公庫の最初のものとなる。なお、この復興金融公庫は昭和27年に解散され、その業務は日本開発銀行に承継された。

　公団も、同様に、戦後の混乱の解決のために、ＧＨＱの指導により生まれてきた。すなわち、戦争中の物資の配給等の業務を行っていた戦時統制機構がＧＨＱの指令によって解散された後、これに代わってＧＨＱの指令により、戦後の物資統制を実施する機関として設立されたのである。昭和22年に、船舶公団法、石油配給公団法、配炭公団法、産業復興公団法、、貿易公団法、価格調整公団法の6法が成立し、それとは別に肥料配給公団令がポツダム勅令の形で成立した。これらの法律が施行されるのに伴って、計15公団が設立され活動することになる。この設立経緯から明らかなとおり、公団はいずれも戦後の混乱が収束されれば解散される運命を担っていた。そして実際に、この15公団は、いずれも昭和27年までに解散された。

　昭和27年にサンフランシスコ講和条約が成立し、わが国が主権を回復するとともに、日本政府の積極的な発意による特殊法人の設立が始まる。

　この時期においても、当初は、三公社の場合と同様に、特別会計を廃止して設立された。たとえば昭和27年に農林漁業復興金融特別会計が廃止されて、農林漁業金融公庫が設立された。同様に、昭和31年に特定道路整備特別会計が廃止され、日本道路公団法が制定された。27年にすべて廃止された公団という名称が復活する最初の例となる。

　ついで現れてくるパターンが、当初は特別会計の新設を予定したが、結局、特殊法人を設立するという経過をたどるものである。例えば中小企業に対する金融措置としては、当初中小企業庁では中小企業特別会計の設立を主張し、国会でもそれが決議された。が、大蔵省が公庫とすることを強く主張し、結局、昭和28年に「中小企業金融公庫法」が制定され、同公庫が設立された。やがて、もはや特別会計の設置が検討されることなく特殊法人が設立されるようになっていく。その背景には、先に触れた通り特別会計数が急増しているために、大蔵省が総数の抑制に乗り出したことも当然に影響している。

　これに対して、特殊法人の濫造が批判されるようになる。それとともに、特殊法人から認可法人への逃避が始まる。それが表3で、設立時期のずれとなって現れているのである。

（四） 認可法人

　戦後、早い時期、すなわち1940年代〜50年代に作られた認可法人のほとんどは、こうした戦前からの認可法人の性格を継承するものであった。表2-2において、士業団体、事業者団体及び共済組合とされるグループがこれに属する。前に述べたとおり、こうした認可法人は、特殊法人として設立されたものとは性格的共通性がなく、したがって、特殊法人等改革基本法別表に計上されてはいるが、実際には改革の対象とはならない。

　それに対して、60年代に入ると、特殊法人との区別が曖昧な認可法人が出現してくる。例えば昭和51（1966）年に成立した障害者の雇用の促進等に関する法律に基づき、昭和52年に労働大臣の認可を受けて設立された日本障害者雇用促進協会の場合、その活動内容は、国家活動そのものである。同協会の活動の原資となっている障害者雇用納付金は刑罰をもって納付が強制されているなどの諸点に照らし、実質的な意味の租税に該当することは疑いの余地がない。また、企業に対する調整金等の支給が政府の業務であることは、同法18条が明確に宣言している。したがって、憲法83条の定める国会中心財政主義の理念に従えば、当然、納付金収入は国家の歳入とされ、また、調整金等支給は国家歳出とされるべきであろう。すなわち、この業務は本来であれば、少なくとも特別会計を設けて処理するのが適当なものであることもまた、疑問の余地がない。

　しかし、実際にはこの歳入歳出は、国の予算の上には現われてこない。さらに驚くべきことに、特殊法人と異なり、同協会の予算は、厚生労働大臣の認可対象となっているだけで、国会の議決対象とはされていない（同法61条の2）。すなわち、実質的意味の租税に該当する歳入・歳出が国会のコントロールの及ばないところとなっているのである。このような財政処理は、憲法83条をどのように緩やかに解しても、違憲というべきである。

結局、特殊法人に対する批判や、特殊法人に伝統的に課せられていた様々な規制を嫌って、本来なら特殊法人を設立してもよい場合に、発起人を民間人とする形式を採ることにより、認可法人という手段を選んだ事例が、60年代後半から70年代に設立された認可法人の多くを占めている、と結論することができる。

　指定法人であって、特殊法人に属さない法人を示す一つの概念として、「民間法人化された特殊法人」という概念が存在する。これは特殊法人でありながら、先に述べた総務省の審査対象とならない、とされるものである。これに該当するものとしては、表4のとおり、日本消防検定協会等計8法人が存在している。

　今一つ、指定法人をある程度まとめて例示する一つの試みとして、ここでは「国の利害に関係のある訴訟についての法務大臣の権限等に関する法律」を使用するという方法が考えられる。実質的に国家活動を行っているが故に、その訴訟に国として関わる必要があると考えられる公法人がここには網羅されているからである。平成13年1月31日制定の政令には計108法人が掲記されている。上記特殊法人等に含まれているものから特殊会社等が除外されている一方、こちらにだけ掲記されているものが24ある。それだけを抜き出してみたのが、表5である。消防検定協会のように二つの表にダブって存在しているものもあるが、ほとんどが異なっている。

　国所管のこれら法人の数は、平成11年度決算ベースの数字で、延べ624法人となっている（表6）。このうち委託等を受けているものが427法人、推薦等を受けているものが249法人となっている。検査等、検査等以外の別で見ると、委託等についてはそれぞれ271法人、171法人、推薦等についてはそれぞれ243法人、8法人となっており、これら法人の７割以上は検査等の委託等・推薦等を受けている法人である_*3。桁が狂っているのではないかと思われるほどの多数に上っていることが判るであろう。

　そこで総務省では平成13年度に、特殊法人等に、あらたに「行政コスト計算書」というものの作成を義務づけることにした。この計算書は、個々の特殊法人等の特性を捨象し、特殊法人等が民間企業として活動をしているとの仮定に立って、企業会計原則に準拠した財務書類として作成するとともに、国からの出資金や無利子貸付金等のように、通常の損益計算ではコストとして認識されない国の財政上の措置についても、これらに係る機会費用を認識することとした。これにより、ようやく各法人の相互比較や数字の集計が可能になったわけである。この結果、特殊法人等に関しては、本稿を執筆している平成14年春の時点では、平成12年度決算に関して行政コスト計算書が作成されており、かなりアカウンタビリティが高まってきている、ということができる。

　行政コスト計算書制度の導入が全面的に行われたからといって、アカウンタビリティの問題がすべて解決できるわけではない。すなわち、冒頭に述べたとおり、国会中心財政主義は、契約授権と支出授権の両面に渡って、財政活動に対する国会のコントロールを要求していると考えるべきである_*4。そして、そのコントロールは、単に個々の法人ごとに、比較可能な数字が示されれば足りるのではなく、総計予算主義の理念の下、国が負担するすべての債務が一元的に示されることまでを要求していると解さなければならない。

　民間の団体である特殊法人監視機構が、特殊法人総覧平成13年度版（総務庁編）に掲載された平成11年度の貸借対照表をもとに76の特殊法人の負債総額を計算したところ、合計382兆9416億円にものぼることが判ったという_*5。このうちすでに民営化されているJR各社、NTT、日本たばこ産業（JT）及びNHKの負債は合計18兆3858億円で、これを除いても負債総額は364兆4558億円に達する。同じ時点における国債の発行残高は343兆1336億円である。

　また、会計検査院が、その検査対象となっている、国が資本金の二分の一以上を出資している法人のうち、財政投融資の対象となっている45法人について、平成12年度を対象に検査を実施したところ、その負債総額は、352兆3258億余円に達していることが判ったという。この45法人は、特殊法人のうち公庫・公団のすべて及び事業団の大半を含んでいるが、JRなど特殊会社や日本育英会その他の団体は除外されている一方、下水道事業団など認可法人の一部が加わっている。なお、同じ時点における国債の発行残高は380兆6546億余円である。

ちなみに、国債発行残高はその後さらに増加して、平成13年9月末現在の数字では412兆9698億円になっている。仮に特殊法人及び認可法人等の負債も同様に増加していると仮定すると、国債残高に特殊法人等の負債残高を加えた、真の国家負債総額は900兆円を突破している可能性がある。国勢調査による生産年齢人口は約9000万人であるから、一人当たり負債残高は既に1000万円を超えている可能性もあるということになる。

表1　平成12年度歳入歳出概況

　　　　　　出典：平成12年度決算検査報告897頁

表2　特殊法人及び認可法人

表2-1　 特殊法人一覧 77法人

法人名の後の数字は、設立根拠法の制定年次である。

表2-2　認可法人一覧 86法人

表3　 特殊法人設立根拠法制定時期

表4　民営化された特殊法人

　表5　特殊法人に含まれない国の訴訟対象に該当する機関

表6　行政委託型法人数

出典：平成13年度 公益法人に関する年次報告（総務省）

*2　各年度ごとの特殊法人の設立及び廃止件数に関しては、総務省「特殊法人総覧」平成13年度版656ページ以下に、悉皆的に集計されている。

*3　公益法人の数に関しては、平成13年度 公益法人に関する年次報告（総務省）によった。

*4　契約授権及び支出授権概念の詳細については、拙著「予算・財政監督の法構造」信山社2001年刊参照

　　http://www6.xdsl.ne.jp/~nomura/