独立行政委員会の合憲性について

甲斐素直

問題

　わが国では、第2次大戦後、米国の占領政策に基づいて、個別法令に基づき、中央政府においても、地方公共団体においても数多くの委員会という共通の名称を持つ合議制機関が設立された。これらは、明治憲法下において設けられていた同様の名称を持つ組織と異なり、行政官庁の諮問に応じるのではなく、それ自体が国家意思の決定そのものを行うものとして登場したのである。典型的なものに、憲法90条を根拠規定とする会計検査院がある。それは3名の検査官によって組織される合議体が、その意思決定を行う。同様に国家公務員法を根拠規定とする人事院は、3名の人事官により構成される合議体が、その意思決定を行う。警察法を根拠法規とする国家公安委員会は、委員長と5人の委員を持って組織される合議体が、意思決定を行う。労働組合法を根拠規定とする中央労働委員会は、使用者委員、労働者委員及び公益委員各15人を持って組織される合議体が、意思決定を行う。

　これらは、このように、行政機関として活動するため、これを学説上、行政委員会という。これら行政委員会は、会計検査院のように、憲法上内閣からの独立が予定されているものはもちろん、人事院のように条文上は内閣の所轄の下に置く(国家公務員法3条1項)と明記されている場合にも、内閣からの強力な独立性が保障されている。そこで、これを独立行政委員会と呼ぶことが多い。

　地方公共団体の場合には、憲法レベルには行政権を一元的に特定機関に集中させねばならないという規定はないので、行政の多元性を法律レベルで定めることに特に問題はない。これに対し、国政レベルにおいては、憲法65条が行政権を一元的に内閣に集中させることを宣言しているので、会計検査院を例外として、他の独立行政委員会の合憲性について問題がある。

　これを合憲と理解するには、どう把握すればよいか、論ぜよ。

［はじめに］

　本問は学説が極めて多岐に分かれおり、いわゆる正解というものない問題である。こうした正解のない問題について無難に書くというというのはかなり難しいことである。自分で体系を持っている必要がこういうときに強く現れる。

　現在この問題について存在している学説の中には、はっきり誤っているものが幾つかある。諸君は基本書が何といっているかに関わりなく、一法曹としてそうした誤っている学説に対する批判精神を持っていなければならない。

　例えば、独立行政委員会に対して準立法機関という説明がよく行われる。が、この説は実質的な意味を持たない。確かに、行政委員会がその所管する領域に関する準立法権を有していることは事実である。しかし、その意味でいうなら、すべての国家機関が、その所管する領域に関する立法権を有している。すなわち、議院は議院規則を、裁判所は裁判諸規則を、そして、内閣の下に存在するすべての行政機関も行政規則を制定する権限を有しているのである。そうした行政組織内部の立法（通達と呼ばれることが多い）が、実際には行政庁の活動を通じて対国民的効力を持ち、ために通達行政と呼ばれたりすることは、諸君もよく承知していると思う。

　したがって、委員会規則制定権の存在を根拠に、委員会が根拠づけられるというのであれば、裁判所や一般の行政庁もすべて準立法機関となる。だから行政委員会の根拠を準立法機関性に求める説というのは噴飯ものという外はない。確かに、委員会規則の形で法規命令を制定している場合もある。しかし、国家公務員法102条にみられるように、法律の委任を必要としており、何ら特別のものではないのである（だからこそ、それが白紙委任だと議論になるのである）。

　同様に、行政委員会の根拠を、その政治的中立性に求める意見も、ナンセンスの一語に尽きる。なぜなら、およそ行政は政治的に中立的であらねばならないからである。国家公務員法や地方公務員法で、一般職公務員については政治的基本権が否定されているが、その点については労働基本権制限の場合と違い、例えば人事院勧告のような代償措置も全く存在していない。それにも関わらず、それが違憲視されないのは、行政の政治的中立性は、国会が唯一の立法機関であることから必然的に導かれる法治主義の当然の帰結だからである。したがって、仮に、政治的中立性それ自体が行政委員会に独立性が認められる根拠であるならば、すべての官庁は独立行政委員会の組織形態を持たねばならず、内閣制度は崩壊せざるを得ない。

一　独立行政委員会の概念

　国の行政機関は大きく3種類に分類することが可能である。

　第一の種類は、多数合議体であって、内閣がそれである。その特徴は、多数の意見を採り入れて慎重な審議を行うことが可能な点にある。その反面、迅速な判断・活動を求めにくいという欠陥がある。

　第二の種類は、独任制機関であって、主任の国務大臣がそれである。例えば財務省という官庁には多数の職員がいるが、すべての権限は財務大臣一人に集中している。すなわち、財務省の活動は、財務大臣の名で行われているか、その代理人、代行者としての資格で行われている。したがって、最終的には大蔵大臣一人の決断ですべての活動を行うことが可能である。この結果、極めて迅速に活動しうる反面、多面的な見解をその活動に反映させることは困難となる。

　第三の種類が、行政委員会といわれるものである。すなわち、長及び複数の委員から構成される合議制機関である。その結果、独任制にない慎重さと、内閣のような多数合議制にない迅速さを兼ね備えた機能を有することになる。すなわち、ある程度の慎重さと迅速さが同時に要求される場合に、この型の行政機関が設置されることになる。

　国家行政組織法3条は、主任の国務大臣がいる行政庁（省または府という）に外局として超及び委員会を置くことを予定している。

　この3条を根拠とするものが、通常独立行政委員会と考えられているものである(3条委員会と呼ばれる)。これに対し、同法8条を根拠とする行政委員会も存在する。各省各庁及び3条委員会の付属機関という法的地位を有する(8条委員会と呼ばれる）。8条委員会として有名なものをあげれば原子力委員会、証券取引等監視委員会、地方分権推進委員会などがある。

　次の表を見てほしい。これは国家行政組織法の別表１である。

　この表の真ん中にある単に「委員会」と書かれている4つの委員会が、3条委員会である。そして、庁とある欄に載っているのが外局としての庁である。以前は、この表がほぼ悉皆的なリストであったが、2007年の中央省庁改編後は、これに内閣府設置法64条に定める次の表の組織を加える必要が生じた。

　この内閣府の外局である公正取引委員会及び国家公安委員会が加わって

　これに対して、3条委員会は、その設置法等で、内閣の指揮監督権から職権行使の上で独立し、独自に国家意思を表明できる権限を有することが、明らかにされており、さらにその独立した意思表明権を保護するため、委員会の構成員には裁判官の身分保障に類似した強力な身分保障が与えられている。このような特徴は、各省の外局ではなく、独立した官庁としての地位を認められる人事院、さらに憲法上、内閣から独立した地位を認められる会計検査院にも共通に認められるので、これらを含めて、その強力な独立性を強調する意味で、独立行政委員会と呼ばれる。

二　基本的問題点

（一）　会計検査院の独立性

　独立行政委員会のうち、会計検査院は、内閣から独立している点は、憲法それ自体が設けた例外と見られるので、形式的には問題がない。しかし、論文ではいつも強調しているとおり、根拠は常に形式と実質の二つが必要である。すなわち会計検査院の独立性が認められねばならない実質的根拠が何かを解答しない限り、この問題を解決したことにはならない。この点は、従来わが国では完全に無視されてきたが、ようやく最近、私の主張が実ってある程度の問題意識が見られるに至ってきた。最後に私見という形で説明したい。

（二）　人事院及び3条委員会の違憲説

　憲法の基本原則の一つである権力分立制を重視すれば、これら独立行政委員会を違憲とすることは必然的な結論である。かって米軍占領下において数十も設置された独立行政委員会が、占領集結とともに大幅に整理された背景にも、その合憲性に対する疑問が存在していた。

　現時点におけるその主張を簡単に整理すると、

1. 内閣の指揮監督権を排除することは、憲法65条及び72条に違反すること、及び
2. 設置の根拠とされる所掌事務の特殊性(専門性、公正性、政治的中立性など)は基準として不明確であることである。

三　独立合憲説の根拠

（一）　非独立説

　独立性批判に対するもっとも素朴な反論は、国会及び内閣に委員の任命権及び予算権が留保されていることを根拠に、これら委員会が独立性を有していない、と主張するものである。しかし、国会や内閣は、裁判所に対しても任命権や予算権を有しているから、この主張は、そもそもわが国に権力分立制は存在していないと主張するがごとき、強弁といわざるを得ず、とうてい採用できない。

（二）　独立性肯定説

　１　65条の文言に求める説

　65条が、41条や76条と違って行政権について唯一ともすべてともいっていない点に目を付けて、憲法は内閣に行政権の独占を求めてはいないとする説である。

　しかし、もともと内閣は、憲法上、行政権を行使する機関とはされていない。行政権は「行政各部」が実施するのであり、内閣は内閣総理大臣を通じてそれを指揮監督するに過ぎない(72条）。すなわち、議院内閣制の下で、内閣の指揮監督に服さない行政機関をなぜ肯定できるのか、という問いに対する答えにはまったくなっていないのである。

　２　国会による統制説

　行政について内閣の指揮監督が必要な理由は、議院内閣制を通じて国民の代表者たる国会のコントロール下に行政をおくことにあることは異論がない。そこで、内閣の指揮監督下にない場合でも、国会の直接的指揮監督下にあれば、違憲ではない、という議論が出る。

　この説は、現に国会の下にある行政機関、具体的には国会図書館の合憲性を説明する論理としては有効である。あるいは米国の場合には、会計検査院にあたる組織は議会直属機関とされている。しかし、わが国の場合、独立行政委員会とされているものは、いずれも、内閣の指揮監督下にないのと同様に、国会の指揮監督下にもないのであるから、全く説明力を持たない。

　以上の説は、［はじめに］に述べた2説ほどナンセンスであるわけではないが、わが国で学説として主張するには無理があると言える。

　次に紹介する説は、これらよりは説得力がある。

　３　執行二元論

　この問題は、日本ばかりでなく、日本に独立行政委員会制度を導入した米国でも、同様に問題になる。その米国では、行政を二元的に理解すべきであるとする説が強力に主張されており、わが国でも近時支持するものが増えてきている。

　それに依れば、内閣が保持すべき行政権とは政治的作用としての執政exective Powerであるから、非政治作用としての行政administrative Powerは必ずしも内閣の統制下にある必要はない、という。フランス行政裁判所における行政行為と統治行為の二分論に通じたところのある説で、これまでに紹介した説と違い、確かにかなりの説得力がある。

　この説の問題は執政と行政を何を基準に区分するかが、必ずしも明確ではない点にある。また、米国憲法と違い、わが国の場合には内閣の権限は執行権では無く、行政権と呼ばれている点も大きな問題である。

　４　立法裁量論

　この説は、３で指摘した説の、区分基準の不明確という点に答えたもので、行政権の存在は、必ずしも憲法上必然的に導かれるものではなく、行政法の制定によって初めて考えることができるとする。したがって、その行政権をどこに帰属させるかは基本的に立法裁量にかかって来るという。

　しかし、問題は内閣の専管的行政と、そうでないものを憲法論的に振り分ける点にあり、それをすべて国会の専断にゆだねるというのは、かっての純粋代表時代の憲法論としてはともかく、今日の半直接代表制下の憲法論としては説得力に乏しい。

　５　抑制設定説

　行政委員会の設置は、当該行政を行政部の恣意から分離しようとするものであるから、権力分立制の趣旨である政府に対する抑制を設定することになるので合憲とする。

　これは権力分立制の意義そのものを直視しているという意味で、非常に説得力がある。しかし、なぜある場合に、そのような抑制を行政委員会という形で設置する必要があるのか、という第二の論点と直結するので、そちらで効果的な論理を展開できない限り、説としての説得力を失うこととなる。

（三）　行政委員会設置の合理的理由

　憲法論上、行政委員会の設置が肯定されるとして、ではどのような場合に、内閣の指揮監督を排除することが許容されるのか、ということを第二の論点として論ずる必要がある。

　１　特殊性説

　通常の行政部では達成困難な特殊性がある場合に、行政委員会の設置が許容されると説く。その特殊性とは、政治的中立性、高度の専門性、高度の公正性等であるという。

　しかし、［はじめに］でも触れたように、政治的中立性は一般職公務員の通有性と今日論じられており、したがって単純にこれだけを主張するならば、そもそも行政はすべて行政委員会によって行われねばならないことになる。また、それ以外の二つの基準は、いずれも「高度の」という形容詞が付いていることに明らかなように、相対的な不確定概念であり、具体的にどの程度の条件が生じたときに肯定されるのか、という基準が明確でない点に問題がある。

　２　準司法作用説

　行政委員会の職務が裁判類似作用を伴う場合、司法の独立に倣い、政治部門からの独立が要請されるとする説である。これについては、先に違憲論で触れたとおり、同じ条件にありながら、独立性が肯定されていない場合がかなりあり、本当に分離の根拠足りうるのか、という疑問が呈されている。

　また、そうした準司法作用を有しているのは、独立行政委員会のうち、公正取引委員会、公害等調整委員会、公安審査会、船員労働委員会及び中央労働委員会の5つの委員会だけである。

　それ以外の委員会の独立性の根拠については説明されていない。

　３　機械的業務説

　機械的業務はビジネスライクに行われればよいから、内閣の指揮監督がなくとも構わない、とする説である。しかし、同じように、指揮監督があっても構わないといえるはずで、独立性を付与する必要性という問いには全く答えていない。

　現実問題として、中央省庁の外局としての「庁」はすべて機械的業務に従事している。例えば、財務省の場合、政策立案業務は主計局が担当し、法治主義の下、機械的に租税を徴収する業務は国税庁が担当している。しかし、これらは同じく外局としての法的地位にある行政委員会と違って独立性を有してはいないのである。

　さらに最大の問題は、憲法上独立性を保障されている会計検査院の地位を説明する能力がこの説には全くないことである。

　４　抑制必要説

　ある行政作用を分離し、政府に対する抑制を設定する必要があるほどの恣意が行政部に見られることを根拠とする。これは独立した説と言うよりは、前述した抑制設定説の実質的根拠である。しかし、これはほとんど循環論法であって、何を持ってそうした必要性を判断する基準とするのか、という問いに答えたものとはいえない。

　５　誠実執行義務破綻説

　憲法73条1号により内閣は法律を誠実に執行する義務を負っている。しかし、業務の内容によっては誠実に執行することが不可能なものがある。そのような誠実執行が不可能なもの(政府の失敗)に対しては、内閣の指揮監督から排除し、独立機関が実施することが妥当だとする説である。この説は米国で展開されているものを継受したものであるが、現時点では理論分析が不十分で、現行の行政委員会をどこまでこの論理で説明できるかがはっきりしない。しかし非常に魅力的なものであることは事実である。

四　私見

　以上見てきたように、この問題に関しては様々な説が入り乱れており、およそ通説というものが存在していない。以下、私自身はどのように考えているのかを説明したい。

　独立行政委員会の合憲性は、憲法65条との関係で発生する。したがって、本問における第一の論点は、憲法65条が内閣の独占と定めている行政概念をどのように把握するか、という点にある。

　憲法65条の定める行政概念については、消極的定義が通説となっている。しかし、その定義には、大きく二つの類型が存在している。第一の定義は、国の活動から、立法と司法を除外したものが、行政であるとする。第二の定義は、対国民的な国の活動から、実質的意味の立法と司法を除外したものが、行政であるとする。

　これについては、第二の定義が明らかに正しいといわなければならない。なぜなら、

①　三権分立制は自由主義に基づくものである。すなわち、国民の国からの自由を可及的に保障する手段として権力分立制は考えられている。したがって、対国民的権力活動だけが、権力分立制に基づく権力の定義としては正しい。

②　今仮に、第一の定義による場合には、司法行政及び院内行政という、間違っても内閣の下に存在することのない行政活動が、自動的に行政概念に含まれるという問題が発生してしまう。このような矛盾が発生するのは、この定義が誤っているからである。

　したがって、以下では第二の定義により論ずることとする。

　この場合、直ちに気づかれるのが、この物差しにより現実に内閣の下において行われる行政活動が二つに分類できるという点である。すなわち、対国民的な行政活動と、内部行政活動である。65条でいう行政は前者のみであり、後者には及ばない。したがって、後者の領域で、内閣から独立した行政機関が存在していても、直ちに憲法違反という問題は生じないことになる。

　この範疇で説明できる行政委員会としては、会計検査院、人事院、国家公安委員会の3者である。これらの場合、政府から独立して意思を表明する自由は肯定されるが、その意思は政府を拘束しない。例えば、会計検査院により問題と指摘されても、政府はこれを改善する義務はない。人事院から勧告が出ても、政府はこれを完全実施する必要はない。

　これに対して、対国民的行政の場合には、原則的に独立行政委員会は禁じられる。しかし、準司法的作用を有する場合には、権力分立制の原理から、政府の干渉が排除されるべきであることから、肯定できる。つまり、先に述べた準司法作用説を承認する。