国政調査権と司法権の独立

甲斐素直

　ある機関が存在すれば、その有する権能の行使を補助する目的で、調査権を有することは当然のことである。例えば、行政機関が生活補助を行おうとすれば、まず申請者の生活が本当に困窮しているかどうかを調査しなければならない。裁判所が判決を下そうとすれば、その判決の基礎となる司法事実や立法事実を調査する必要がある。この様な意味において、国家機関がその有する権能を補助する権能として、調査権を有することは、憲法上にその旨の規定があるか否かを問わず、自明のことと言える。

　そして、このような調査権は、本来有している権能を補助する範囲においてしか行使することができない。例えば、保健所が飲食店の営業を許可するに当たり、調査できることはその設備の衛生状態等に限定され、その飲食店が出店すれば、その付近の飲食店が過当競争に陥るのではないか、というようなことは調査できないのである(警察消極の原則という。)。

　それに対して、国会に「国権の最高機関」という民主主義原理に基づく法的地位があると考える場合には、この最高機関たる地位に伴い発生する法的権能を補助する調査権も当然に肯定することができる。

　後述するように、今日では学説がゆがんでいるが、学説の対立が生じた当初の段階においては、立法の補助権能のみを主張する説を「補助権能説」と呼んだ。それに対し、そのような立法補助の調査からは独立して、国権の最高機関性を補助する目的から国政全般に対して調査権能を有するとする説を「独立権能説」と呼んだ。

一　国権の最高機関

　この問題は、諸君としても一度は説明を聞いて判ったつもりになったことなので、多分要点を聞けば、正確な議論の細部は思い出してもらえると期待し、簡単に述べる。

　わが国憲法が国民主権原理を採用している点については、学説の対立はない。しかし、その国民主権とは何を意味するかについては、人民主権説と狭義の国民主権説が対立している。そして、狭義の国民主権と解する説が通説である。

　狭義の国民主権説に立つ限り、ここまでの理解に、学説の対立はない。学説の対立はこの先に発生する。

　第一の考え方は、政治的美称説である。上記のように国民主権原理的に言って、国会が国権の最高機関で無いのだとすると、この規定にはそもそも法的意味はまったく無い、と考える。しかし、そのような結論を下すには、国民主権原理的な可能性以外にも、あらゆる法的意味で、最高機関と考える余地はないと論証する必要がある。そこで、次のように論じる。

　第二の考え方は、国民主権原理的には意味が無いとしても、何か「国権の最高機関」という言葉を使っておかしくない法的権限を有しているのではないかと考え、その可能性を追求した説である。すなわち、上記権力性の契機としての国民という言葉に代表されるように、法学の世界では、本来の語義とは違う意味に言葉が使われることがある。だから、国権の最高機関にも、その本来の語義である「最高の決定権ないし国政全般を統括する権能を持った機関」というもの以外の用法があるのではないかと検討するわけである。

二　諸外国とわが国の沿革

　上述のとおり、議会の調査権は、その活動の当然の要請だから、どこの国でもその権限は認められている。しかし、どのような制度の国で、どのような形で認められるかを知ることは、わが国の制度について議論する際にも重要なことであるので、以下紹介する。

　しかし、当然のことながら、このようなことを諸君の論文のレベルで書く必要はない。つまり、間違っても諸君の答案で外国制度を引用して論じてはいけない。不十分な知識に基づく不用意な引用は、落第答案への近道である。それにも関わらず、これを書くのは、諸君の先輩達の答案で、しばしば外国もそうだから、というような記述が行われるからである。

（一）　イギリスの場合

　この点、わが国の通説は、議院内閣制という前提から、いきなり行政庁統制手段としての国政調査権を導くが、この議論は少しきめが粗いことが判る。おそらく、後述のドイツ法の理論が混入しているためであろう。

（二）　米国の場合

　ただし、学説的には立法府の権限とは関係のない独立権限として構成しようとする有力説が存在する。その場合、立法府として、選挙民に対する情報提供を行う義務があるという、政治責任を根拠に構成することになる。わが国最近の少数説の根拠はここにある。

　後述の補助権能説の論者が、アメリカからの継受法であることを、その説の根拠の一つとして書く例が多いが、その場合、立法権のみの補助権能と考えないと、説が矛盾する点を注意するべきである。

（三）　ドイツの場合

　この影響から、わが国では国政調査権を語るとき、前述の通り、一般に行政監督権の補助権能と述べることが多い。そのこと自体に異論はないが、少数意見の尊重というメカニズムが組み込まれていないわが国で、その点を強調するのには無理がある。この点、「調査権の主体」論の一環として後述する。

（四）　わが国の沿革

　わが国明治憲法は、プロイセン憲法を継受したが、事実調査委員会については、その設置さえも、議会の行政府に対する侵害になると把握し、意識的に排除した。ただ、議院法（現在の国会法に相当する）においては調査権を承認したが、国務大臣及び政府委員以外との交渉を禁ずるとともに、必要な報告または文書の提出を政府の裁量に委ねていたため、ほとんど実効性を確保することができなかった。

三　権限の性質

（一）　補助権能説

　　１　立法権補助権能説

　すなわち、国会における実務は、この浦和事件に典型的に見られるとおり、立法権に拘らず、幅広く国政調査権の行使を承認している。このため、この説をとると、現実の国会活動は、憲法制定当初からほとんどすべて違憲といわなければならなくなる。そのため、最近では支持する例を見ない。

　　２　全面的補助権能説

（二）　独立権能説

　国権の最高機関という文言に法的意味を認めるという場合にも、上記政治的美称説の主張を否定しているわけではない。学説は、国民主権原理を基礎に、国民の直接の代表者によって組織される国会が、権力分立によって分裂した国家活動を総合調整機能を有していると理解する。この総合調整機関のことを憲法が最高機関と呼んでいる、と考えるのである。この場合、この総合調整機能の行使を補助するために国政調査権があると考えられるので、国政調査権は、立法権の補助目的が無い場合にも、それからは独立して行使し得ることを認めることになる。そこで、「独立権能説」と呼ばれる。

　しかし、上記のとおり、国権の最高機関という地位の補助権能として認めているのであるから、その行使によって、他の権力の活動を侵害するようなことは当然許されない。

　補助権能説の根拠として、独立の権能などはない、という式の書き方をして、独立権の右折を批判しているつもりの人がよくいるが、独立権能という言葉は、単に、補助権能説との対比でそう呼ばれているだけで、調査権が完全に独立の権能として存在すると主張しているわけではないので、誤解に基づく批判である。特定の説を記述している基本書だけを読んでいると、他説の内容や根拠についての正確な知識を得ることは難しい。したがって、いつも強調するとおり、他説を批判は危険なのでやめ、ひたすら自説の積極的根拠付けに力を入れるのが正しい論文の書き方となのである。

（三）　国民の知る権利に奉仕する権能説

　昔はこの二説の対立だったのだが、今では第三の有力説が存在している。他説の批判を論文中に書いてはいけないということの、今ひとつの根拠である。すなわち、他説の批判を書くならば、存在するすべての説を批判しなくては意味が無いが、そんなことをしていたら、大変な紙幅と時間を費消することになってしまうのである。

　この説は、国政調査権を、議会権能の補助目的ではなく、国民の知る権利へ奉仕する権利として考える。その結果、主として国民に対する情報提供、世論形成の目的で行使することができると説くのである。この説は、先に紹介した米国の議会調査権に関する少数説をけいじゅしたものである。このアメリカ流の把握をそのまま肯定するものとしては、奥平康弘がある（有斐閣叢書『憲法Ⅲ』）。

　同様の結論を、わが憲法が国民主権ではなく人民主権であるとする解釈に基づいて、これを肯定するものとして杉原泰雄がいる。

四　司法権独立の意義

　本問における今ひとつの大きな論点が司法権の独立である。

　司法権の独立は、二つの視点からとらえる必要がある。

　第一のそれは、個々の裁判官がその職務の執行に当たり、他のいかなる権力・勢力からも干渉を受けることなく、独立してその職務の執行に当たるという視点から論じられるものである。これを特に「裁判官の独立」という。およそ権力の行使は基本的にその担い手である個人に帰着するものであるから、三権のいずれにおいても同質の問題が発生する。立法府の場合には、担い手個人に対する保障は、国会議員の特権という形で議論されることは承知のとおりである。

　第二のそれは、統治の機構における権力分立システムの中における位置づけとしてのそれである。すなわち、司法府を立法府及び行政府と並ぶものと位置づけ、司法権の行使に対する他の２権力府からの干渉を排除する、という視点から論じられるものである。これもまた、基本的には他の２権それぞれについて言われる独立性と同質のものである。立法府の場合には議院の自律権という形で議論されることは承知のとおりである。このような権力機構の対外的独立が承認されなければならないのは、その権力の実際の担い手である個人を真に守るには、単に身分保障等だけでは不十分であるため、さらにその個人の属する組織に、自律制を与え、その組織の力によって守るという二重構造を採用していることを意味する。

　このような意味においては、司法権の独立は、権力分立制を採用する場合に必然的に随伴する現象であって、決して司法権に特有の問題ではない。ただ、司法府が今日において置かれている特殊な立場、すなわち、第１に、日本国憲法の下に置ける裁判所は、主権者たる国民の基本的人権を擁護するための最後の砦として、違憲審査も含めた権限を持つものとして位置づけられていること、第２に、その重要性にも関わらず、民主的基盤を有していない為、相対的に他の２権に比べて弱い立場にあること、第３に法原理機関として、政治的判断を排除した純粋の法原理の追求を使命としているため、その判断に政治的立場からの批判が生じ易いこと、等の要素があるため、特に論ずる必要が発生するのである。

五　裁判官の独立

　裁判官の独立は、職権の独立と身分保障という二つの要素から成立している。職権の独立こそが保障の中核であり、身分保障はそれを制度的に保障するための派生原理である。

　本問で問題となるのは、裁判官の良心の問題である。

　しかし、これは異説をきちんと理解しないままにをあえて曲解するものである。すなわち、主観的良心説は、本条に従い、憲法及び法律に拘束される事を前提としての良心を説いているので、この説の場合にも、憲法や法律を無視して自己の良心にしたがう事は当然許されないからである。

　換言すれば、両説の相違は、成文法の解釈の基準として主観的良心による事ができるか、と言う問題と、成文法の存在しない領域の問題を解決するに当たって主観的良心というものを法源とできるかという問題の二つの領域で具体的に現れる。この二つは基本的には同質の問題であり、法学の分野ではふつう「条理の法源性」という形で議論されている。条理とは「歴史的、社会的秩序から導き出される道理ないし筋道（高梨公之『民法総則』７頁）」である。

　後者に関する成文法としては、有名なスイス債務法第１条は「法律に規定がないときは、裁判官は慣習法に従い、慣習法もないときには、自分が立法者ならば法規として規定したであろうと考えるところに従って裁判するべきである。」と述べている。すなわち、法規範がない場合に、裁判官は自己の主観的良心に従って裁判してはならないのであって、あるべき客観的法規範と推考されるものに従って裁判しなければならないものとされている。

　このように、近代司法にあっては裁判官の主観的良心はいかなる場合にも法源とはならず、法律がない場合には、いくつかの判断可能性の中から、可及的に法の客観的意味ないし社会が法として支えているであろうところのものを探究し、それに従って裁判すべき職責を担っていると言うべきである。成文法の解釈に当たっていくつかの解釈可能性がある場合にも、また同様に解するべきである。

　このような事から、結論的には通説をもって妥当とするべきであろう。しかしこの理解が、通説の解釈と決定的に違うところは、通説が、裁判官は「憲法及び法律にのみ拘束され」るのであって、「『良心に従い』と言う文言に特別の意味はなくなる（清宮上掲参照）」と解するのに対して、この解釈による場合には、本条は条理の法源性を認めた規定として重要な意味を持つ事になる点である。

　このように良心を理解する結果、「独立して職権を行ひ」とは、その職権行使に当たって、精神的内面的独立を心構えとすべき事を示すものであると解することとなる。

六　司法権の独立の濫用とその防止制度

（一）　最高裁判所に関する民主的統制

（二）　下級裁判所に関する民主的統制

（三）　裁判官一般に対する民主的統制

七　司法権独立の侵害可能性

　上記のように、様々な民主的統制の必要を肯定する場合、それら民主的統制手段が即、司法権の独立の侵害につながる可能性を無視することはできない。それは最終的には個々の場合における世論の認識に係ってくることになる。

　そこで、こうした民主的統制手段に関する濫用の危険をどう減らすのかが大きな問題となる。代表的な例を以下に紹介する。

（一）　下級裁判所裁判官の任命

　憲法は、この場合に最高裁判所に名簿作成権を認めることにより、その濫用を防止しようとしている。制度の趣旨に照らし、内閣には実体的な任命権が存在するものと考えられる。すなわち、内閣はなんら特段の理由をあげることなく、名簿掲載の判事の任命を拒否し、新たな名簿の提出を要求することが出来る。ただし、憲法自身が最高裁に名簿作成権を保障した趣旨に鑑み、内閣には、最高裁の名簿を可能な限り尊重する責務が存在している。過去においては、最高裁側は内閣の任命権を尊重して、名簿に任命を予定している者に加えて１名の補欠を登載することとし、他方、内閣は最高裁の名簿作成権を尊重して、本来の候補者をそのまま任命する慣行となっているという。

（二）　下級裁判所裁判官の再任

　制度設立の際に予定されていたところと異なり、裁判所法は法曹一元的な運営を行う代わりに職業裁判官制度を導入した。こうした現実の法制及び運営を前提とする限り、制度の当初に想定されていた名簿登載ないし任命行為の自由裁量を承認することは、裁判官の身分保障を空洞化し、独立性の侵害につながることとなる。したがって、今日の制度の下においては、再任は所定の排除事由に該当しない限り、内閣として行う義務があるとする羈束裁量説が説かれることになる。すなわち、免官、罷免、欠格事由が存在する場合に再任拒否できるのは当然であり、それ以外に、著しく成績が悪いものや弾劾事由に該当すると考えられる場合も含まれるであろう。

（三）　弾劾裁判

　本論に入る前に、吹田黙祷事件について紹介しておきたい。

　このように、憲法の定める弾劾裁判制度においても、司法権の独立侵害の危険性が問題となることがあるのである。

八　国政調査権と司法権の独立

　以上のことを前提として、本問のメインテーマである国政調査権の場合についての議論を紹介する。

　この点に関するオーソドックスな主張を、芦部信喜の述べるところに依ってみてみよう。

　これは、欧米の国政調査権制度までも紹介した大変長文の論文の一部で、文中で団藤とか、宮沢と括弧書きした部分は、ここでは手抜きして紹介しているが、原文では、その出典までがきちんと注記されている。

　また、近時、長谷部恭男は、これとは少し角度の違う次のような主張を行っている。

　このように、浦和事件のような調査は、司法権の独立に対する侵害になると考えるのが我が国の通説であり、諸君として、そのいずれかの説を採用して論文を書いて、何ら差し支えない。

　しかし、私自身は、この問題に関してはこれらとは若干違う異端の考えをもっている。せっかくの機会なので、簡単に説明してみたい。

　先に述べたとおり、司法権の独立とは裁判官の独立の意味であり、裁判官の独立とは、裁判官の良心の自由を意味する。しかし、最高裁判所の主張、そしてそれを是とする芦部信喜等の主張は、裁判官の主観的良心の自由を主張しているのに他ならないのではないだろうか。ところが、芦部信喜も含め、良心の自由とは客観的良心であるという。これは論理矛盾と言うべきであろう。客観的良心、すなわち社会常識は判決に対する健全な批判を通して形成される。そうであるならば、むしろ、国民世論の批判がある判決については、その批判に正面から向き合うのが裁判官の使命と言うべきである。もし、国会の行った批判の内容が不当なものであると考えた場合、それに対する反論をするのは当然に裁判所の使命である。しかし、司法権の独立の名の下に、既に下った判決に対する批判をすべて封殺するのが正しい態度とは到底思えない。

　さらに、最高裁判所の主張は、今ひとつの矛盾をはらんでいる。それは、全く同じ内容の批判であっても、それは立法の補助権能としてならば、許容されると主張しているのに等しいことである。例えば、国会が親による児童の虐待死に対する裁判所の量刑に対して問題意識を持ち、それを是正する目的で、刑法を改正して「卑属殺人」という新たな構成要件の犯罪を制定することは、国会の当然の権能であって、司法権の独立に対する侵害とは言えないはずである。そして、そのような法改正を行うためには、その前提として、児童の虐待死に対して、裁判所がどのような判決を下しているかを正確に調査することは、むしろ国会の責務と言うべきであり、当然に国政調査権に含まれるはずである。そのためには、判決の事実認定や判決の量刑についての調査を、大々的に行う必要がある。つまり、立法の補助権能説に立った場合にも、浦和事件のような調査が肯定される場合は当然にあり得るのである。したがって、芦部信喜の主張するような全面的否定が、国政調査権の本質から導けるとは、私には考えられない。