甲斐素直

［問題の所在］

　社会学的に、あるいは政治学的に考え、ねじれ国会を病理現象として捉えるならば、二院制には反対を、正常な現象と捉えるなら賛成を、それぞれ唱えることになる。

　しかし、その様な書き方をすれば、法律学における答案としては、その瞬間に落第答案になる。これはそれ以前の問題、すなわち、わが国憲法の採用する国民主権が人民主権なのか、狭義の国民主権なのか、という点から書き始めなければならない。

一　国民主権原理と二院制

（一）　国民主権原理

　二院制は狭義の国民主権の下においてのみ、考えられる。二院制の要請は、すべてこの点から出てくることを述べなければ論文にはならない。

　国家の規模が大きくなれば、直接民主制は物理的にも不可能になるから、どのような主権論を採ろうと、一定以上の規模の国家においては、代表民主制は必然となる。

　しかし、同じく国民主権原理をとっていても、人民主権原理と狭義の国民主権原理では、代表民主制に対する評価が根本的に異なる。

　　１　人民主権

　この説の下では、直接民主制が基本的に正しい民主主義のあり方であると認識する。ただ、現実に常時それを行うことが不可能であるところから、議会制民主主義が導入されるのである。

　しかしながら議会の活動内容が、人民の意思とずれている場合には、人民自らが活動して、是正することが可能である。その手段として、人民は、人民投票、人民発案、人民拒否など、議会を抑えてみずからが決定を下す、という直接的方法と、議会における代表者を命令的委任に反した、という理由で罷免する（リコール）という間接的方法を有している。したがって、民意の多元的な表明、議会の暴走の防止その他後述する二院制を適正なものとする諸理由は、この説の下では妥当せず、第二院はいかなる意味においても不要である。

　　２　狭義の国民主権

　しかし、民意を正確に反映する完璧な選挙制度を構築することは不可能である。どのような選挙方法を採用するかにより、国会における各党の勢力は大きく変動する。

　このように、選挙制度の選択に応じて議会における政党別の議席数が激しく変動することを考えると、議会がより正確に国民の意思を反映するためには、多元的な国民意思の反映手段が求められ、この結果、第二院が必要となる。これが二院制賛成論の根本的な根拠となる。

　したがって、本問の第１の論点は、主権論となる。主要論点ではないから、どの程度に簡略に論及するかが答案構成の腕の見せ所であるが、全く論及しなければ、その段階で合格答案足り得ない。諸君に判りやすいように、人民主権論と国民主権論を対比して説明したが、実際の諸君の論文では、国民主権論だけを説明すれば十分である。

（二）　二院制に賛成する根拠

　これを受けて、次の様に二院制に賛成する具体的な根拠を上げていくということになる。いずれも狭義の国民主権を前提としてのみ、意味を持つことが判るであろう。

　①　民意の忠実な反映→第一院とは異なる選挙方法

　②　第一院の軽率な行動の抑制

　③　第一院不存在時の国会の代行（参議院の緊急集会）

　なお、一般的には「下院と政府の衝突の緩和」ということが挙げられるが、これはわが国の場合、意味がない。内閣と衆議院との間で不信任とか、解散という問題が発生した場合、それに対応するどのような権限も、参議院は有していないからである。これは、アメリカのように議院内閣制を採用せず、かつ上院に独自の権限を認めている二院制の国で言える機能であるので、日本国憲法の議論でそこまで書いては、かえって減点の要因となる。

　ここでも、諸君の理解を助けるため、一々人民主権と対比して論じたが、諸君の論文では、ひたすら国民主権だけを論じれば良い。

（三）　第二院の存在形態

　このような問題に対して、二院制の世界的な分類にスペースを投じて書く人がいるが、ここで論じるべきは、あくまでも「日本国憲法における二院制」なのだから、外国制度の紹介などは基本的に論点足り得ない。

　そもそも、外国制度は単にその表面的な現象だけをとらえて云々することが非常に難しく、教科書等でも往々にして誤りを記述していることが多い。その意味でも、安易な事実紹介を「論文」の中で行うのは自殺行為である。

　しかし、議論の背景として、各国制度を理解しておくことは大切であるので、以下、若干の紹介をしておきたい。

　　１　貴族院型　（イギリス、旧日本）

　欧州各国における議会は、いずれもゲルマン民族の意思決定機関であった民会制度が発達したもので、封建制や絶対制よりも古い歴史を持ち、中世から近代に至るまで一貫して存在を続けてきた。それらは、ゲルマン民族が単一の戦士階層から、貴族、僧侶、平民その他の身分に分化していったのを受けて、フランスの三部会やドイツの等族会議に代表されるような、多院型議会へと変化していった。この中からさらに僧侶階層の没落あるいは貴族階層と平民階層への分裂とともに、貴族院と庶民院が生き残るという形で生まれた、いわば二院型のプロトタイプというべき型がこれである。

　しかし、国民主権原理の確立と共に、これも、大きな変革を受けていることを無視してはならない。すなわち、単なる世襲貴族に加えて、多額納税者、学識経験者などがその構成員に加えられ、より多元的な国民意思の反映が、そこで行われるようになったのである。すなわち、世襲貴族が過去の国民を代表し、多額納税者が現在の国民中、社会的に強い力を持つものを代表し、学識経験者が将来の国民の利益を代表していると要約すれば、これも立派な国民の多元的な意思の代表といえるのである。わが国旧憲法下の貴族院はその典型である。イギリス貴族院も、そうした新たな社会階層を一代貴族という形で迎え入れることにより、やはり同様の機能を果たしてきたことが、今日までそれが存続を続けてきた大きな理由である。その意味で、貴族院型といっても、それも一種の国民代表としての機能を果たしていることを無視してはならない。

　ただし、近い将来に、イギリスは貴族員制度の大きな改革を予定しているので、このような紹介そのものは無意味になる可能性がある。

　　２　連邦型　　（アメリカ、ドイツ）

　連邦国家で二院制を採用したからといって、それが直ちに連邦型になるわけではない。　アメリカは連邦型の代表的存在である。これは単に、議員が州を単位として選出するからこう呼ばれるわけではない。より強い結びつきが州と上院議員との間に存在するのである。たとえば、上院議員が任期中に欠けたときは、その後任者は州知事が一存で任命し、日本のような補欠選挙などはいっさい行われない。そのような意味で、明確に州代表としての要素を備えているのである。

　　３　第二次院型（フランス、イタリア、現日本）

　しかし、それぞれの国の特殊事情を反映して、具体的制度においてはかなりの差異を示す。たとえばフランスの場合、ドゴールが地方の名士層を基盤としていたことから、そうした名士が選出されやすい特殊な選挙制度がそこに導入されてくる。

　イタリアの場合には、憲法上は連邦国家の形態をとっていないが、建国における特殊事情からアオスタ流域州など一部の州や市は、連邦制下における州に比すべき強力な自治権を持っていることもあって、次第に連邦制に近い法制度へと変化してきている。

　わが国の場合には、憲法制定時には、参議院は職能代表制を採用しようという明確なコンセンサスが存在していた。衆議院が地域を基盤として議員を選出するのに対して、これは職種を基盤として選出しようという方式で、究極の多角的民意の抽出を目指していたのである。しかし、全国民に対してもれなく何らかの職種によって選挙権を与えると共に、二重の投票権を与えない、という制度を制定することの難しさから、このことを憲法に明記することは見送られたのである。

　しかし、かつて存在した全国区は、全国的な組織を有する団体以外に候補者を送り出すことができない、という点で、限りなく職能代表制に近い制度であり、その点で高く評価することができる。

　これに対して、現行参議院の選挙方式は、選挙区制と比例代表制を併用する、という点で、現行衆議院の選挙方式と基本的に違いがなく、両議院の違いをいたずらに卑小化している。これは二院制を定める趣旨を否定するに等しく、その意味で違憲の疑いがあるということができよう。特に問題が大きいのが比例代表制の導入である。比例代表制は、その本質から参議院の政党化をいやでも推進することになってしまうからである。政党化が進めば、参議院が衆議院と異なる観点から民意を反映することは当然に難しくなる。

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　選挙制度に関しては、間接選挙の導入の可否を論じている人が時々いる。これをこのレベルの答案で取り上げる必要があるとは思わない。しかし、出題のされ方によっては、それが論点となる場合もあるであろう。そこで、本問においては書く必要のない議論であるということを強調した上で、若干解説しておく。

　そこで、例えば、参議院議員選出にあたって地方議会を基盤をする型の間接選挙を導入することは可能だろうか。今日のわが国のように、過密地域と過疎地域の落差が激しい国家にあっては、第一院の選挙制度を議員定数を忠実に人口比例するように作れば、必然的に第一院は大都市の意見のみを反映する機関となる。その行き過ぎを補正する、という二院制の趣旨に鑑みるときは、明確に地域代表的機能を参議院に与え、実質的に連邦型に近い運用をすることは、憲法の趣旨にむしろ適合している、と考える。実際、上記、フランスやイタリアの場合も、第二院はそのような機能を果たしている、ということができる。その意味で、検討の価値あるアイデアと思う。先に述べたように、選挙制度に地域代表的要素が強くても、議員が全国民の代表者と位置づけられている限り、連邦型になるわけではない。

二　両院相互の関係

　国民主権原理を採用したからといって、常に二院制を採用しなければならないわけではない。

　しかし、あえて二院制を導入する以上は、その制度目的、すなわち、多角的民意の反映と第一院の行き過ぎに対する抑止機能を、第二院に与えねばならない。

　対等原則という観点から見た場合、特に重要な理由が、多角的民意の反映である。選挙制度の違いこそあれ、全国民の代表者という点で両者は全く対等の存在なのであるから、その持つ権能も対等、と考えるのが妥当である。

　そして、第一院の行き過ぎ是正という観点から見た場合にも、等しい権能を持つことで、はじめて完全な抑止力を発揮することが可能となるのである。このように考えると、この両院対等の原則は二院制度の本質と密着したきわめて重要な原則であるといえる。

　同時に、憲法は幾つかの場合に衆議院の優越を定めた。具体的には次の点である。

　このことには、次の三つの論点が存在する。

　第一に、なぜ第一院に優越が承認されるのか、という点である。

　第二に、このうち、法律案の議決においては、衆議院は三分の二の多数というかなり厳しい条件の下でのみ、優越が可能になるのに対して、後の場合は、一定の要件さえ満たせば、単純過半数による議決でも優越が承認されるという点で、優越の度合いが大きいが、このような大幅な優越が承認された理由は何か、という点である。

　第三に、これらの議論を受けて、法律で衆議院の優越規定を設けることは可能か、という、本問の中心論点が導かれることになる。

　順次検討する。

（二）　衆議院優越の理由

　この点はかなり単純である。あらゆる場合にその対等性を貫くときは、両者の意見の調整がつかないままに、国政が膠着し、麻痺するおそれが存在するからである。

　そこで問題は、なぜ、衆議院が優越することにされたのか、という点にある。換言すれば、衆議院を第一院とわが憲法が規定した理由は何か、ということである。

（三）　衆議院優越度合いの相違の理由

　これに対して、②以下のように単純多数で参議院の反対を押し切れる、という制度はきわめて例外的である。このような制度の下では、第二院は事実上存在意義を失い、無用の長物に転落するおそれが強い。実際、予算の場合、衆議院で可決すれば、マスコミも事実上の予算成立として報道し、参議院のその後における審議にはほとんど注意が払われない。

　特定の事項に関して、この異常に強力な優越を憲法が認めた理由は何か、ということは、法律の制定における衆議院の優越とは切り離して、検討する必要がある。

　ここにあげられている事項には、一目で分かるとおり、議院内閣制と密接な関係が存在している。すなわち、予算とは、実質的に内閣以下の行政の活動原資であり、その制定権は、議院内閣制の下における国会の最も重要な行政コントロール手段である。条約とは、原則的には内閣が一存で締結しうる国際法規で、例外的に法律事項、財政事項、重要事項に該当する場合にのみ、国会の同意を要請されるに過ぎない。最後の首相の選任は、まさに議院内閣制そのものといって良い。こうして、ここでも議院内閣制が中心となる理由と見るべきである。

（四）　法律による衆議院の優越の可否

　この節の冒頭に述べたとおり、両院対等の原則は、二院制の本質から導かれる原則である以上、その例外は憲法自らの定めた場合以外に認めることはできない。法律をもって導入することは明らかに妥当ではない。

　しかし、両院対等原則という憲法上の重要原則の例外を、一歩譲って、法律で例外を定めることが許されるとしても、法律という法形式をもって、憲法上、法律に認められた優越性を上回る優越性を導入することは明らかに違憲というべきである。いかなるものも、自ら有する以上の権限を他に与えることはできないのである。

三　補論

　せっかくの機会であるので、本問とは関係がないが、残る二つの原則についても説明しておきたい。

　二院制をとる、ということはその制度目的のどれを重視するにせよ、二つの組織を作る、ということである。わざわざ二つの組織を作りながら、合同して活動させるのは意味がない。したがって独立活動が導かれる。これは原則というより、二つの組織が存在することから来る当然の結果、ということができる。ここから、議院の自律権という極めて大きな権能が導かれるが、二院制との関連で論ずるには大きすぎるテーマだから、一言触れるだけで十分である。

　諸君の中には、両院協議会をその例外としてとらえていた人もいると思う。確かに普通教科書はそういう書き方をするから、論文としてはそれで問題はない。しかし、二つの組織が存在する以上、両者の意見が異なれば、調整しようとするのは当然で、そうした協調活動を一々例外と把握する必要はないであろう。アメリカなどに見られる両院の合同会議のようなものが、典型的な例外というべきである。

　その意味で、日本の場合には、弾劾裁判所が例外という概念により近い。ただ、弾劾裁判所の場合には、国会に設置されているだけであって、国会の活動ということはできないから、その点で例外にカウントしないわけである。

　参議院の緊急集会をその例外とする、というのも通説的な書き方であるから、諸君の論文としては問題はない。しかし、間違いと考えている。同時活動の原則は、あくまでも国会の存在を前提にしているのであるが、緊急集会は、国会が存在しない期間において、参議院が国会の機能を果たす、という制度だからである。