甲斐素直

［はじめに］

　旧司法試験で、かつて次の問題が出たことがある。

　本問は、それをアップ・ツー・デートなものにし、さらに懇切丁寧な小問を付したもので、基本的には同一の問題である。

　これは、比較的小さな問題である。自然、基本書でも「国政調査権」の表題の部分にコンパクトにまとまって書かれていて、普段強調するような、教科書の前後を幅広く参照して答案構成を練る、という必要はあまり生じない。したがって、このような問題が出れば、当然ドングリの背比べになる。そこから一歩抜け出して点を稼ぐことが、したがって合格答案につながることになる。このように小さな問題の場合、普通であれば切り捨ての対象になるような小さな論点を、どこまで確実に拾うかどうかが、合格ポイントに達するかどうかを分けることになる。特に明言されている限界において、それが問題となる。

　国政調査権の限界を論ずる場合、そもそも国政調査権が何の目的で行使されているのかが大きなポイントとなる。本問の場合、議員の贈収賄事件における真相の究明という目的が示めされている。しかし、それは必ずしも明確な言葉ではない。この点を、どのように論文の中に織り込むかも大事な点である。

一　総論

（一）　概念

　国家機関が、その有する権能を有効に行使するため、自らが必要とする事実を収集し、これに基づいて自己の見解を形成する権利を有しているのは、立法、司法、行政のいずれの機関であるとを問わず、当然のことといえる。ただ、行政や司法の場合には、調査活動はその本来の機能の一部であると言える。これに対して、立法権の場合、本来の活動には、事実を調査するという機能が含まれているかどうかが概念的にはっきりしないため、特に論じられる必要が存在する。

（二）　諸外国の状況

　上述のとおり、議会の調査権は、その活動の当然の要請だから、どこの国でもその権限は認められている。しかし、どのような制度の国で、どのような形で認められるかを知ることは、わが国の制度について議論する際にも重要なことであるので、以下紹介する。しかし、当然のことながら、このようなことを国家試験論文のレベルで書く必要はない。むしろ、以下の記述は、国家試験レベルで不用意に外国制度を引用することの危険性を警告する意義の方が大きい。

　　１　イギリスの場合

　この点、わが国の通説は、議院内閣制という前提から、いきなり行政庁統制手段としての国政調査権を導くが、この議論は少しきめが粗いことが判る。おそらく、後述のドイツ法の理論が混入しているためであろう。

　　２　米国の場合

　ただし、学説的には立法府の権限とは関係のない独立権限として構成しようとする有力説が存在する。その場合、立法府として、選挙民に対する情報提供を行う義務があるという、政治責任を根拠に構成することになる。わが国最近の少数説はこれに倣っている。

　後述の補助権能説の論者が、アメリカからの継受法であることを、その説の根拠の一つとして書く例が多いが、その場合、立法権のみの補助権能と考えないと、説が矛盾する点を注意するべきである。

　　３　ドイツの場合

　この影響から、わが国では国政調査権を語るとき、前述の通り、一般に行政監督権の補助権能と述べることが多い。そのこと自体に異論はないが、少数意見の尊重というメカニズムが組み込まれていないわが国で、その点を強調するのには無理がある。この点、「調査権の主体」論の一環として後述する。

（三）　わが国の沿革

　わが国明治憲法は、プロイセン憲法を継受したが、事実調査委員会については、その設置さえも、議会の行政府に対する侵害になると把握し、意識的に排除した。ただ、議院法（現在の国会法に相当する）においては調査権を承認したが、国務大臣及び政府委員以外との交渉を禁ずるとともに、必要な報告または文書の提出を政府の裁量に委ねていたため、ほとんど実効性を確保することができなかった。

二　権限の性質

（一）　補助権能説

　このように国権の最高機関を理解し、国政調査権は、法的に意味のある国会の権能を補助するものと考えると、最高機関性を補助するとは考えられない。そこで、立法機関性に代表される国会ないし議院の個別の権能を補助するものと理解する事になる。そこで、これを「補助権能説」と称する。

　なお、政治的美称説とは、国会が政治的には国政の最高機関として活動していることを承認しているのであって、最高機関という言葉がまったく無意味と主張しているのではないことに留意してほしい。

　　１　立法権補助権能説

　　２　全面的補助権能説

（二）　独立権能説

　いま、仮に権力性の契機としての国民概念を導くような規定を、現行憲法から完全に削除し、正当性の契機としての国民概念だけを残したとしよう。その場合には、国会が法的にも国権の最高機関であることは疑う余地がない。しかし、その地位から導かれる権能は、どんなものだろうか。わが国は、民主主義と同時に自由主義に基づく権力分立制を採用している。そして、憲法の章の編成などに照らせば、権力分立制が優越的支配力を持ち、それに従たるものとして民主主義を導入しているということができる。したがって、国会が国権の最高機関としての地位を有するからといって、行政府の個別の決定や司法府の判決を覆す権限を持つわけがない。

　そう考えてくると、国権の最高機関という地位から導かれるのは、総合調整権能ということになる。すなわち権力分立制を貫くと、各権力が対立・抗争した場合に、それを調整することが不可能になり、国政が麻痺することになる。

　国権の最高機関という文言に法的意味を認めるという場合にも、上記政治的美称説の主張を否定しているわけではない。学説は、国民主権原理を基礎に、国民の直接の代表者によって組織される国会が、権力分立によって分裂した国家活動を総合調整機能を有していると理解する。この権力統合的機能を憲法が最高機関と呼んでいる、と考えるのである。この場合、この総合調整機能の行使を補助するために国政調査権があると考えられるので、国政調査権は、立法権その他、個別の国会の権能からは独立して行使し得ることを認めることになる。そこで、「独立権能説」と呼ばれる。

　しかし、上記のとおり、国権の最高機関という地位の補助権能として認めているのであるから、その行使によって、他の権力の活動を侵害するようなことは当然許されない。

　補助権能説の根拠として、独立の権能などはない、という式の書き方をして、独立権能説を批判しているつもりの人がよくいる。しかし、独立権能という言葉は、単に、補助権能説との対比でそう呼ばれているだけで、調査権が完全に独立の権能として存在すると主張しているわけではないので、誤解に基づく批判である。特定の説を記述している基本書だけを読んでいると、他説の内容や根拠についての正確な知識を得ることは難しい。したがって、いつも強調するとおり、他説を批判は危険なのでやめ、ひたすら自説の積極的根拠付けに力を入れるのが正しい論文の書き方となのである。

　この説の論者としては、古くは佐々木惣一、大石義男等があり、今日では佐藤幸治、阪本昌成等がある。

（三）　国民の知る権利に奉仕する権能説

　この点に関する付随的な論点として、国政調査権を、議会権能の補助目的ではなく、主として国民に対する情報提供、世論形成の目的で行使することはできるか、ということが論じられるようになってきている。

　この説は、米国の議会調査権について説明したとおり、従来の独立・補助の対立とは異なる根拠から説明する、第三の説であり、既存の国会の権限から説明しないという点からは第二の独立権能説ともいうべきものである。このアメリカ流の把握をそのまま肯定するものとしては、奥平康弘がある（有斐閣叢書『憲法�V』）。

　問題は、狭義の国民主権説に立つ従来の補助権能説や独立権能説に立ちながら、この根拠を追加的に認めることができるか、という点である。

　この場合、知る権利に奉仕することを根拠の一つとしているというより、総合調整という概念を拡大している、と解するべきであろう。

　これに対して、補助権能説に立つ場合に肯定する論者は見当たらない。明確に否定するものとしては小嶋和司、伊藤正己などがいる。

　論理的にいって、独立権能説を採れば、こうした論理に拡大することが可能であるが、補助機能説を採りながら、この見解を採ることは、通常は不可能ということができる。

　わが憲法が国民主権ではなく人民主権であるとする解釈に基づいて、これを肯定するものとして杉原泰雄がいる。

三　調査権の主体

　本問では、この点は論点とならないが、参考のため論じておく。

　調査権の主体としては、憲法上は、議院が予定されている。実行上は、議院がその決議により常任委員会または特別委員会に対して、その主たる権限内に属する事項について授権するという方法をとられるのが普通である。常任委員会に対する授権に当たっては、本来はそのために個別に授権するべきであろう。が、実際上は、常任委員会の所管事項とされるものをほぼそのまま、列挙して、それに関して授権するという議決を各国会の冒頭で行っている。

　少数者保護という点も、わが国では問題である。議院内閣制を採用している場合には、与党はこのような特別の規定がなくとも、行政その他の調査を事実上行うことが可能である。したがって、こうした権限を特に憲法で認める場合には、ドイツボン基本法に見られるように、当然少数者保護が考慮されなければならない。わが国では、特にこの点についての法的保護は与えられておらず、政争の対象となっているのは問題であろう。本来は憲法それ自体が定めるべきであった。しかし、法律で定めることも可能であると解されるので、立法的解決の期待されるところである。

四　調査権の行使方法

　本問では、この点も論点ではないが、参考のため論じておく。

　これに関連して、調査手段として逮捕、捜索、押収等の権限を立法的に導入することが憲法上許されるか、という問題がある。

　一般に不可と解されているが、その理由を明記している論者は見あたらない。その結果、論及する場合には、自分で理由を考えてつけ加えなければ、十分な加点を期待することはできない。

　思うに、マッカーサー草案のように、議会に明示的にそれを予定していた場合はともかく、削除されている現行憲法の下においては、我が憲法の採用している令状主義から見て、司法官憲にしか、そのような許可は行うことができない。したがって、議会にそうした権限を直接付与することは、立法によってもできないというべきである。

　ただ、議会が裁判所に申請して、司法官憲による令状発布を求める、という立法であれば、令状主義に違反しないので、合憲といえるのではないか、と考えている。

五　調査権の限界

　国政調査権は、二つの大きな限界を有している。その第一は三権分立制から発生する限界である。独立権能説であると、補助権能説であるとを問わず、三権機関の一に過ぎない国会の構成機関である議院として、その有する権能の補助として調査権を行使できるに過ぎないから、他の二権、すなわち司法府及び行政府に対して憲法が保障する自律権、独立権を侵害するような調査を行うことはできない。具体的には行政権及び司法権に対する干渉となるような行使は許されない。第二に、国民の権利を侵害するような調査を行うことはできない、ということである。

（一）　行政の中立性による限界

　わが憲法は議院内閣制を採用しているため、国会は広範な行政監督権を有すると考えるのが通説である。この立場では、厳格に三権分立が貫かれている憲法の下にある場合に比べて、国政調査権の限界は比較的緩やかに考えられることになる。この点、先に述べたとおり、比較法的にも無理のある解釈であって、学説としては猛省を要するところであるが、君たちの論文レベルでは気にする必要はない。

　しかし、それは決して無限定に行政権に対して国政調査が可能という意味ではない。行政は、政治的中立性が要求されているので、議院内閣制に基づく調査権の限界として一番重要なのが、その政治的中立性の侵害となるような行使は認められない、という点である。現行法上認められる限界としては、検察に関する場合と、一般行政に関する場合とで違いがある。

　　１　検察権の自律性

　現に犯罪としての捜査や公訴が進行中の事実については、同時に議院が調査を行うことは許されない、とする見解もある（小嶋、伊藤正己等）。しかし、捜査中の事件や継続中の事件と同一の社会的事実の併行調査も、検察行政や司法作用に干渉し、これらに支障を与えるようなやり方をしない限り、差し支えない、とする見解の方が有力である（芦部信喜、清水睦、杉原、作間等）。

　日商岩井事件に関して、東京地裁は、次のように述べた。

　司法試験問題の場合、「真相解明のため」という文言をどのように理解するかで答えが異なってくる。文字通り、検察が行う真相解明調査と同じ目的で行おうとしていると理解することもでき、その場合には、個人の有罪性の調査ということになるから、許されない。しかし、国会として立法上、あるいは政治上どのように対処すべきか決定するために、事実関係を把握しようとしていると理解する場合には、上記日商岩井事件判例に準じて許容されると解することになる。が、その場合においても、調査中の検察官自身を呼び出すことは、検察権に対する圧力を形成することになるから許されない、とするべきであろう。実際にも、法務省が国会においては答弁しており、検察官自身が答弁した例はない。

　また、当該議員の政治責任を追及するために、国政調査権の行使ができると書く諸君も多い。しかし、少なくとも補助権能説の場合、国会が有する法的権限の補助権能なのであるから、政治目的の補助権能とするのは無理がある。独立権能説の場合には微妙である。総合調整機能説に立つ場合には、総合調整は、政治性を帯びるのは通例という意味で、政治目的で行使することが可能と私は理解しているが、この点を明言している例を知らない。知る権利への奉仕説の場合には、問題なく可能であろう。

　本問では、この点は論点にはならないが、一応論じておく。

　公務員は国家公務員上守秘義務を負っており、その義務は上司によって解除されない限り、国政調査に対しても主張しなければならない。この場合、議院は、その上司に対して守秘義務の解除を要求することができる。最終的には、行政の頂点に立つ内閣総理大臣の決定事項となる。内閣総理大臣が拒むと決定した場合には、実定法解釈としては、議院としてはこれを受け入れるほかはない。ただし、そうした決定に対して、議院が内閣総理大臣に対してその政治的責任を追及するのは、別の問題となる。

　これに対して、秘密性があるか否かを議会が認定できるという考え方もある（厳格説）。この場合には、現行の議院証言法は違憲と解することになるであろう。権力分立制との関連において、そもそも、行政上の秘密がなぜ国政調査権の対象から除外されうるのか、という点からの考察が必要な部分である。この点については、そう難しい問題ではないので、改めて自分の力で考えてみよう。

（二）　司法権の独立に伴う限界

　司法権に対しては、特にその独立性が憲法上強く保障されているため、その限界に関する議論もまた厳しい形で展開される。

　第一に、現に裁判で係争中の問題に関して、議院が独自に並行的に調査することが許されるか、という問題である。本問では、この点を起訴後にはどうか、という形で聞かれている。

　第二に、確定判決後に、裁判そのものを対象として調査することは許されるか、という問題がある。本問では、判決後にはどうか、という形で聞かれている。

　前者については、現実問題としてかなり行われており、裁判所としても必要とあれば、拘置所から被疑者を国会に送るについてこれを協力するなどの行動に出ている。要するに、捜査中の事件と同じ観点から、その当否を論ずることが可能となる。先に紹介した日商岩井事件判決が「司法権の独立」に触れるおそれがある場合に国政調査の自制が要請される、と述べているのはこのことを意味している。この視点の調査は、あくまでも裁判とは異なる視点で行っているのだから、判決確定後ももちろん問題なく国政調査ができる。

　確かに、独立権能説に立つ場合にも、現実の浦和事件に見られるように、個別の司法権の行使に政治的影響を与える目的で調査権を行使することは、権力分立制に抵触し、許されないと言うべきである。

　しかし、権力分立制は、権力相互の均衡と抑制により可及的に国民の権利を守ることにその意義がある。すなわち、国会が、立法権を行使することにより、一般的に司法権を抑制することは、制度の本質上、当然に認められる。

　例えば、裁判所が親による幼児の虐待や殺害行為に対して軽い判決を下している傾向が認められたと仮定する。そのような事態が立法政策的見地から見て妥当性を欠くと国会が判断した場合には、刑法を改正し、幼児殺というような新しい構成要件を創設することは、国会の当然の権能である。その場合、判決が一般的に立法政策的に見て妥当なものか否かは、当然、単なる印象で語ることは許されれず、現実の判決例を調査して判断する必要がある。したがって、確定判決における量刑の是非に対する国政調査が認められる場合があるというべきである。同様の問題は、刑法に限らず、裁判に関わる実体法や手続法の全領域で考えられることである。すなわち、立法権行使の補助目的で、確定判決後に裁判内容を調査することは、司法権の独立に対する民主的コントロールの一環として当然に許容しうる、と私は解釈している。ただ、独立侵害の危険を減らすように、自制が要求されると考えるべきであろう。

　すなわち、本問で「真相解明」という曖昧な語を使用して出題したのは、まさに、このように、論点に応じてこの言葉の意味を違えて論ずることを要求したものと理解するべきであろう。

　これに関連して問題となるのが、国会が裁判官の弾劾裁判所としての権能を持つことから、その訴追手続きの前段階として、訴追委員会による具体的事件における裁判官の訴訟指揮の当否に対する調査を行うことが許されるか、という問題がある。本問では論点とする必要はないが、一応論じておく。

　弾劾という憲法の与えている権限の性質から考えて、これを原理的に否定することはできないであろう。ただ、その運用が司法権の独立を侵害することの内容に、相当の自制が要請されるとするべきであろう。

（三）　人権

　本問でここまで論点として出題側が予定しているかは疑問であるが、書けば加点される論点である。すなわち、国会議員本人に対してどの限度まで、質問が可能か、という問題がある。

　国政調査権といえども、個人の人権を侵害することが許されないのは当然のことである。そこから議院証言法では

　　１　答えると、自分や近親者等が刑事訴追を受け、あるいは有罪の判決を受けるおそれのある質問（議院証言法第４条第１項）

　　２　医師、弁護士等が職業上知り得た他人の秘密に関する質問（同２項）

という場合について証言拒否権を認めている。

　本問の場合、答えれば贈収賄罪で有罪になるから、証人として喚問して尋問しても、ほとんどすべての質問に不利益供述の拒否権を行使することが許され、ほとんど国政調査の意味がないであろうことが予想される。

　また、明文の規定はないが、しかし、次のような場合にも、憲法の人権保障に鑑み、同様に証言拒否を行うことができるものと考えられる。

　　３　適法でない質問

　　４　調査の限界を超えた質問

　　５　調査に関係のない質問

　　６　純粋に私事に関する質問

　　７　思想、良心、信仰など精神的自由に関する質問

　したがって、自己負罪につながらない質問についても、これらに該当すれば、やはり証言を拒否することが許されることになる。

（四）　地方自治

　本問とは関係がないが、国政調査権の最後の限界ということで、紹介しておく。

　憲法が地方自治を保障している以上、自治権を侵害するような形態による国政調査が許されないのは当然のことである。ただ、この場合も、国が多額の補助を地方自治体に対して支出しているので、その適正化のための調査を地方自治体に対して行うのは許されるべきであり、やはり限界が難しい問題である。