甲斐素直

［問題の所在］

　統治機構論における学説の対立の多くは、ある制度を自由主義＝権力分立論的に捉えるか、民主主義的に捉えるか、という基本的な認識の差異に由来している。内閣制度の本質に関し、責任本質説と均衡本質説の対立があるが、これもまた基本的には、民主主義的な理解＝責任本質説、自由主義的な理解＝権力分立制＝均衡本質説という対応として理解することができる。ただ、米国大統領制のような徹底した権力分立制を採用している場合と異なり、わが国では基本的に民主主義理念に基づく議院内閣制を採用している為、この整理は必ずしも、ここに述べたような単純な対応関係にならないところに、問題の難しさがある。

　本講では、まず、第一節で学説史的な紹介を行い、それを受けて、第二節以降で今日におけるとらえ方を踏まえつつ、論ずるという方法をとってみる。

一　議院内閣制の諸類型と議会解散権

　議院内閣制は、大別して、二元型と一元型に分かれる。本問では、別に二元型に触れる必要はないのだが、一元型の意味を正確に理解してもらうための方法として、二元型の説明から入ってみたい。

（一）　二元型議院内閣制

　二元型とは、典型的には王制の下において、王権と議会の二つの権力の、両者の信任を得ていることを内閣の存続要件としている議院内閣制のことである。もっとも、西欧では王が消滅した後においては、それと同様の地位・権力を持つ大統領を選任するようになった国がほとんどである。その場合には、王を大統領と読み替えれば、全く同じことである。

　二元型議院内閣制の下では、内閣は、王か議会のいずれか一方の信任を失えば、崩壊することになる。かつてのイギリスにはこの型の議院内閣制が存在した。現在の代表的存在としてはフランスやロシアをあげることができる。

　この型においては、王(大統領)は議会の解散権を有するのが通例であり、その解散権の行使には制限がない。内閣の補弼の下に、王は解散権を行使するのが通例であるから、実質的に内閣が議会解散権を有しているといえる。イギリスにおいては、一元型に移行した今日においても、理念的には王権が残存している結果、内閣が実質的に有している議会解散権は極めて強力である。

　　１　一元型議院内閣制

　王権が完全に、もしくは事実上消滅し、象徴的機能を果たすだけになった結果、内閣の存続が議会の信任のみにかかる状態になったのが、一元型議院内閣制である。

　この制度の下において、議院内閣制の本質をめぐり、大きく二つの説の対立がある。制度の本質を、内閣が議会に対して連帯して責任を負う点に求めるのを責任本質説という。これに対して、権力分立制の下において、議会と内閣が相互に均衡を保って牽制しあい、抑制する点に本質があるとするのが均衡本質説である。すなわち、均衡本質説では、議会側の持つ内閣不信任権の対抗手段として議会の解散権を内閣に認めるとする。

　わが国憲法の場合には、条文が不明確である上に、その後の憲法運用の影響があって、そのいずれに属するかが必ずしも自明ではない点に、争点となる理由がある。

　　（１）　責任本質説

　国民主権原理を前提にして、責任本質説を厳格に理解すると、内閣の議会解散権は否定される。なぜなら、内閣による議会の解散は、第一に自分の存在基盤の否定である。議会が信任を与えたからこそ、内閣が存在しているのに、その議会を解散するのは、植木屋が自分の跨っている枝を切るような馬鹿げた行為というほかはない。第二に、それは、議会と内閣の間に発生した問題の解決を、上位の国家機関である国民に求めることに他ならない。それは実質的に国民投票と同じ効果を持つこととなり、それは人民主権原理の導入、すなわち議会主権の否定に他ならないからである。この結果、この、解散権を伴わない議院内閣制は、議会が何時でも何らの制限なく内閣の責任を追及しうる、という点にその特徴がある。したがって、厳格な責任本質説に立つ場合には、解散権は議院内閣制の要素とは考えないことになる。

　これに対し、人民主権説を前提にする場合には、内閣と議会の間に紛争が生じ、あるいは国民からの委任を受けていない新たな重大問題が発生した場合に、衆議院を解散して、主権者たる国民の意思を問うことは当然のことといえる。

　　（２）　均衡本質説

　そこで、議会によるこのような内閣不信任権の濫用を抑止するために、内閣側に議会解散権という対抗手段が承認されるべきである、ということが主張されるようになった。仮に、不信任権を行使するに当たり、それを濫用すれば、議会も解散されて、議員自らもその議席を失うという危険を冒すことになれば、自分の地位を賭する覚悟がある場合にしか、不信任権を行使できないことになる。したがって、解散権の存在が、不信任権の濫用を抑止する機能を有するわけである。

　この場合、同じように議会解散権といっても、二元型の下で国王が行使したそれとは本質に差があることに注意しよう。すなわち、二元型の下においては、文字通りの解散権で、解散理由は問われない。したがって、比較的頻繁に行使され、解散権の濫用が問題になった。これに対して、責任抑制追求型においては、解散権は不信任案の濫用に対する抑止目的としてのみ承認される。それはいわば伝家の宝刀であって、実際に行使されることは予定されていない。行使されると、有権者集団が最高機関として登場してしまうからである。

　すなわち、内閣に議会解散権を承認するが、その行使にはきわめて厳しい法的規制を課しているのである。国民主権原理の下において、議会主権を承認しつつ、内閣と議会の抑制と均衡を要請するなら、この程度で十分といえる。

（二）　議会統治制（国民公会制）

　このように、この制度の下では、中心となる内閣総理大臣のような存在を持たない。当然、内閣に議会解散権はない。

二　日本国憲法の特殊性

　それを一元型の議院内閣制の下で、どのように理論化するかは難しい問題である。その点について、以下、検討してみよう。

　そこで、衆議院の解散により、この権力性の契機としての国民に対して、国政の重要問題について問うという方法が考えられることになる。

　それと、上述の二つの内閣本質論をどう整合させることができるかが問題となる。

（一）　解散権の実質的根拠について

　先に説明したとおり、人民主権説にたつ場合には、国政上の重要問題が発生した場合に、民意を問う手段として議会の解散が認められることは、理論上明確である。

　これに対し、国民主権説にたつ場合には、話が複雑になる。冒頭に述べたとおり、議会解散権については、自由主義的な観点からの意義と、民主主義的な観点からの意義の二重の意義を考えることができる。

　　１　解散の民主主義的意義

　国会が国権の最高機関と規定されている理由は、それが選挙を通じて国民の意思を反映している点にある。したがって何らかの理由で国会の意思が国民の意思と一致していないと考えられる事態が発生した場合、若しくは国政上の重要な問題であって新たに国民の意思を確認する必要が発生した場合には、速やかに直接国民の意思を問うことが妥当である。

　　（１）　自律解散権が否定される実質的理由は、現時点での議会の構成が国民の意思を反映していないことが予想されることが、民主主義に基づく解散権を承認する理由である点にある。自律的解散は、議会の多数派が議会の決定権を握ることを意味する点で、制度趣旨に背馳し、適切とは認められない。

　わが憲法は、国家権力を、三つに区分する制度を採用していると認められる。衆議院の自律解散権が否定された以上、政治的に中立であるべき司法府が解散権の主体となると考えることは不可能であるから、議会解散権は、残る権力である内閣が保有していると解するほかはない。このことは、同時に内閣が広く解散権を有していた、という歴史的沿革とも合致し、妥当と認められる。

　以上のように、解散権を説明した場合、これが責任本質説と整合させやすいことはあきらかだろう。なぜなら、責任本質説は、その根拠を、間接民主制の下における民主主義の実現に求めているからである。内閣が、単に国会に対してのみならず、権力性の契機としての国民にもまた連帯して責任を負っていると考えれば、国民の意思を問う必要がある、と内閣が認めた場合には、法的な制限なく、解散権を承認することができるのである。

　　２　解散の自由主義的意義

　これに対し、均衡本質説を採用する場合には、話が異なる。この説は、権力分立制に依拠しており、権力分立制は、国民の自由を国家が侵害することを可及的に抑制する事を要求することから生まれた制度なので、自由主義に基づいているということができる。

（二）　解散権の限界

　　２　民主主義的意義における解散は、民意を問う客観的必要性が生じた場合には、実施するべきこととなる。そこで、問題は、「民意を問う客観的必要性」は、どのような場合に認定できるかである。その答は国民主権原理をどの程度に強く理解するかにより、換言すれば、人民主権原理をどの程度に抑制する方向で考えるのかにより、異なる。

　しかも、これらに該当する場合ですら、有権者は決して国民そのものではないから、政府は、「解散できる」というに止まり、解散して民意を問う義務があるわけではない。

　これに対して、人民主権的見解を強調し、衆議院の解散制度は国民投票の代用品である、と考える場合には、政府が必要と判断した場合には、随時ことの大小を問わず、解散に訴えることが許される。仮に、その解散権が濫用された場合には、主権者たる国民が、審判の内容としてそのことを表明するはずであるから、問題は起こらない、と考えるのである。また、上記のような重大な局面の場合には、政府は衆議院を放置することは許されず、解散する義務を負う、と考えるべきであろう

　いずれをとるかは、基本的には価値観の分かれるところであるが、通説は圧倒的に前者である。これを採る場合、その前の段階で、あまり民主的契機を強調しないよう、書き方を工夫しないと、論理的に破綻することに注意しよう。

［まとめ］