国政調査権の意義と限界

甲斐素直

 A社航空機部営業部長Xは、米国のB航空機製造会社が製造するジェット戦闘機の防衛庁に対する売込みに参画し、政界工作の一環として、政府与党の有力者であるC代議士に対して5億円の謝礼を支払っていた。このほか、一連の政界工作等のための資金の支出を、部下に指示するために、Xはメモを作成した。

 これが事件の数年後に部外に流出し、Xメモとして週間誌等に取り上げられるに至った。

 このため、検察庁では、政界に対する贈収賄事件として捜査するとともに、一連の秘密工作のための資金が、米国から外国為替及び外国貿易法違反の手段でわが国に持ち込まれたのではないか、との視点からの捜査も行っていた。

 他方、参議院予算委員会は政界工作問題に着目し、平成○○年度予算審議の一環としてXを喚問した。Xは、証人として法律により宣誓のうえ証言したが、自らが作成していたものであることを承知していたにも関わらず、「巷間出回つているXメモについては一切関知していない」旨の虚偽の陳述をしたことが、議院証言法違反に問われた。

 これに対し、Xは、次の理由から無罪と主張した。

(一) 憲法第62条所定の国政調査権は、議院等に与えられた独立の権能ではなく、議会又は議院の憲法上の諸権能を有効適切に遂行するために必要な派生的、補助的権能であると解するべきであるところ、予算委員会の所管事項は「予算」のみであり(参議院規則第74条第13号)、Xに対する証人尋問も、平成○○年度予算に関し、外国航空機(具体的にはD航空機製造会社製造の対潜哨戒機)購入予算問題につきXから証言を求めようとしたものであるにもかかわらず、起訴された偽証事実に関する尋問は、いずれもこれとは何らの関わりもない数年前に購入決定されていB社製のジェット戦闘機、及び一連の政界工作の原資になったとされるE航空機製造会社製の民間機の売り込みにあたってE社から得た仲介手数料に関する、いわゆる「Xメモ」に関する事項であり、○○年度予算の審議と無関係の査問的尋問と言うほかなく、その必要性・重要性・不可欠性の観点から国政調査権の範囲を越えている。

(二)検察庁における捜査が進行中の被疑事実と同一又はこれと密接に関連する事項に亘るものであつて、違法である。

(三)供述拒否権の行使が事実上不可能な状況の下において同被告人に対し自己が刑事訴追を受けるおそれのある事項につき自白の強要するにひとしく、憲法第38条第1項等に違反する

 Xの主張の憲法上の当否について論じなさい。 

[はじめに]

 これは、基本的には次の問題と同一の内容である。

 検察官が捜査中の刑事事件について、報道機関が、国会議員Aの絡んだ贈収賄事件に発展するかもしれないと報道し始めた段階において、A所属の議院が、真相を解明する必要があるとして、担当検察官及びAを証人尋問することには、憲法上いかなる問題があるか。また、Aが起訴された段階及びその裁判が確定した段階においてはどうか。

(平成3年 司法試験 第2問)

 しかし、これでは論点が問題上に現れていない点で、少し難しいので、易しくする狙いで作り替えたのが本問である。問題内容は、グラマン社のジェット戦闘機導入を巡っておきた疑獄事件で、普通日商岩井事件と呼ばれている(百選〔第5版〕390頁参照)。

 これは、比較的小さな問題である。自然、基本書でも「国政調査権」の表題の部分にコンパクトにまとまって書かれていて、41条に関する論点をのぞけば、普段強調するような、教科書の前後を幅広く参照して答案構成を練る、という必要はあまり生じない。したがって、このような問題が出れば、当然ドングリの背比べになる。そこから一歩抜け出して点を稼ぐことがしたがって合格答案につながることになる。このように、小さな問題の場合、普通であれば切り捨ての対象になるような小さな論点を、どこまで確実に拾うかどうかが、合格ポイントに達するかどうかを分けることになる。特に明言されている限界において、それが問題となる。

 また、本問の前提となる論点、すなわち国会の地位についても、きちんと理由を挙げた論証が必要である。そこを素通りすることが許されるほど、論点の多い問題ではない。ただ、「41条について論ぜよ」という問題ではないから、それをメインテーマとして論ずる場合ほど詳しい論証はできない。その点については、いかにして、簡にして要を得た議論をするかがここでは最大の問題となる。

 国政調査権の限界を論ずる場合、そもそも国政調査権が何の目的で行使されているのかが大きなポイントとなる。本問の場合、議員の贈収賄事件における真相の究明という目的が明示されているが、それが必ずしも明確な言葉ではない、という点をどのように論文の中に織り込むかも大事な点である。

一 総論

(一) 国政調査権の概念

 国家機関が、その有する権能を有効に行使するため、自らが必要とする事実を収集し、これに基づいて自己の見解を形成する権利を有しているのは、立法、司法、行政のいずれの機関であるとを問わず、当然のことといえる。ただ、行政や司法の場合には調査活動はその本来の機能の一部であると言えるのに対して、立法権の場合、本来の活動には、事実を調査するという機能が含まれているかどうかが概念的にはっきりしないため、特に論じられる必要が存在する。

(二) 諸外国の状況

 上述のとおり、議会の調査権は、その活動の当然の要請だから、どこの国でもその権限は認められている。しかし、どのような制度の国で、どのような形で認められるかを知ることは、わが国の制度について議論する際にも重要なことであるので、以下紹介する。しかし、当然のことながら、このようなことを国家試験論文のレベルで書く必要はない。むしろ、以下の記述は、国家試験レベルで不用意に外国制度を引用することの危険性を警告する意義の方が大きい。

 1 イギリスの場合

 16世紀に下院が選挙調査を行ったことに始まり、徐々に内閣その他の行政機関の不正行為に対する政治調査、立法準備のための立法調査などに拡大していき、19世紀にほぼ確立した。ただし同国においては、議院内閣制の下、内閣に協力する道具として考えられているといわれ、行政庁を統制する手段としての機能は低い。議院内閣制では、議会の多数派と内閣とが常に一致しているのであるから当然といえる。

 この点、わが国の通説は、議院内閣制という前提から、いきなり行政庁統制手段としての国政調査権を導くが、この議論は少しきめが粗いことが判る。おそらく、後述のドイツ法の理論が混入しているためであろう。

 2 米国の場合

 憲法には議会調査権に関する規定はなく、黙示の権限(implied power)として考えられた。したがって、憲法上明文で議会の権限とされた権限、特に立法権の補助機能として構成される必要があったのは当然である。同国は厳格な三権分立理念を採用しているので、国政調査の対象は立法府の権限内の事項に限定されることになるから、行政府の監督機能はないものとされている。

 ただし、学説的には立法府の権限とは関係のない独立権限として構成しようとする有力説が存在する。その場合、立法府として、選挙民に対する情報提供を行う義務があるという、政治責任を根拠に構成することになる。わが国最近の少数説の根拠はここにある。

 後述の補助権能説の論者が、アメリカからの継受法であることを、その説の根拠の一つとして書く例が多いが、その場合、立法権のみの補助権能と考えないと、説が矛盾する点を注意するべきである。

 3 ドイツの場合

 プロイセン憲法では、議会が国王に対して上奏文を提出するための「事実調査委員会を任命できる」(80条)と定めていた。そしてドイツ流の考え方では、事実の認定とそれに対する評価は峻別されるところから、この調査権は行政府の活動に対する評価を行うことが許されず、低調に推移した。

 この点を反省したマックス・ウェーバーは、議会調査権が①行政府統制手段として機能すべきこと、②院内少数者の請求があれば調査権を発動する必要のあること、③調査は公開で行われるべきこと、という3原則を説いた。

 これを受けて、現行ボン基本法は、その44条で、調査の主体は委員会であること、議員の4分の1以上の請求があれば必ず調査委員会を設けなければならないこと、調査は公開で行われることを原則とすること、証拠調べには刑事訴訟法の規定が準用されること、裁判所及び行政官庁は法律上及び職務上の援助を行う義務を有すること、等を定めている。

 この影響から、わが国では国政調査権を語るとき、前述の通り、一般に行政監督権の補助権能と述べることが多い。そのこと自体に異論はないが、少数意見の尊重というメカニズムが組み込まれていないわが国で、その点を強調するのには無理がある。この点、「調査権の主体」論の一環として後述する。

(三) わが国の沿革

 わが国明治憲法は、プロイセン憲法を継受したが、事実調査委員会については、その設置さえも、議会の行政府に対する侵害になると把握し、意識的に排除した。ただ、議院法(現在の国会法に相当する)においては調査権を承認したが、国務大臣及び政府委員以外との交渉を禁ずるとともに、必要な報告または文書の提出を政府の裁量に委ねていたため、ほとんど実効性を確保することができなかった。

 現行憲法の制定に際し、マッカーサー草案54条では、次のような強力な国政調査権が予定されていた。

「国会は調査を行い、証人の出頭及び証言並びに記録の提出を求めることができる。これに応じないものを処罰することができる。」

 だが、このように強力な調査権を導入することには日本側に強い躊躇いがあり、ここから処罰規定を削除した形で、62条は制定された。しかし、現行憲法制定直後の第1回国会において、早くもこうした規定の不備が痛感され、昭和22年に議院証言法が制定されるに及んで、ようやくわが国の国政調査権は、出頭や証言に強制力を伴う現在の姿になったのである。

二 権限の性質

 国政調査権の性質について、二つの大きな学説の対立がある。これは、しかし、国政調査権そのものに関する対立というよりも、憲法41条にいう「国権の最高機関」という文言をどう理解するか、という点に関する学説の対立が、国政調査権に反映している、と理解するのが正しい。これについては、既に詳しく説明してあるので、ここでは要点のみを指摘する。

 学説の対立と述べたが、これは厳密に言うと狭義の国民主権説内部の対立である。人民主権説の場合、人民が国権の最高機関であることは疑う余地が無く、したがって41条前段は法的意味がないものであることは、明らかだからである。

 これに対し、通説である狭義の国民主権説を採った場合、主権者足る国民とは「老若男女の別なく、すべての国民」を意味するから、少なくとも主権者足る国民に国家「機関」としての性格がある訳がない。したがって、国民を直接代表する国会が、国家機関としては、最高の地位を占めるという結論が導かれる。この意味において、憲法41条は、狭義の国民主権説をわが憲法が採用していることの、憲法上の根拠である。

 しかし、わが国は半代表制の欠陥を補うため、半直接代表制を採用しており、有権者集団を「国民」という名で呼んでいる。この国民は、国家機関であり、しかも憲法96条の条文構造を見る限り、明らかに国会よりも上位の機関である。このため、憲法41条について、文字通りの解釈をすることは不可能である。ここから、学説は二つに分かれる。第一は、だから、41条は法的には無意味と考える立場である。普通、この説は、「国権の最高機関」という言葉には政治的には意味があると考え、「政治的美称説」と呼ばれる。第二は、41条の「国権の最高機関」という言葉には、その文字通りの意味とは別の法的意味があると考える立場である。その別の法的意味は、通常「総合調整機能」と呼ばれる。

(一) 補助権能説

 これは、第一の立場から導かれる説である。

 この説では、民主主義的には、国権の最高機関とは国民(すなわち有権者集団)以外に考えられないとする。また、自由主義的には三権分立制の枠組みの中においては、立法機関たる国会が他の二権に優越することはありえないとする。この結果、国権の最高機関という文言は、法的には意味が無く、政治的な意味だけがある「政治的美称」であるとする。この場合、国政調査権は、議院の持つ個別の権能を補助するものと理解する必要があるため、「補助権能説」と呼ばれる。

 注意点:政治的美称説をとる人で、その根拠として単に権力分立制だけをあげる人が目立つが、それでは大幅減点はさけられない。なぜなら、第一に、本来「国権の最高機関」という言葉は、国会の国民主権原理の下における正統性を強調した用語であり、政治的美称という用語自体も、また、民主主義的重要性を肯定していることを意味している。したがって、少なくとも民主主義的意味における法的意味の不存在を述べないと、法的意味を否定したことにはならない。第二に、政治的美称説の根拠は、基本的に消去法、すなわち理論的にあり得るすべての語義を否定した結果、法的意味はない、とする論証方法であるい。したがって、民主的意味を否定するだけでは不十分で、考え得る様々な法的意味をすべて否定する必要がある。上述の場合には、数多い可能性の中から自由主義に基づく権力分立制的な意味もない、ということだけを述べるという簡略法を採っている。まだ可能性が残っているから、これでも減点されることはやむを得ない。しかし、少なくともこの程度の書き方をしていると、基本的な問題点と消去法の二つをきちんと意識して書いていることを採点者にアッピールしているので減点は最小にとどめることができる。

 この場合、補助権能を認める国会の権能に関する見解の相違から、権能の内容についての理解は、大きく二つに分かれる。

 1 立法権補助権能説

 憲法41条の最高機関性の法的意味を否定する以上、国会の権能の中心は立法機関であるとして、国政調査権は、法律案及び予算案の審議議決に必要な事項に限定して肯定されるとする見解である。米国の補助機能説に近い立場ということができ、また、イギリスの実務とも近い。継受法解釈が大きな根拠となる。かっては通説であったが、国会における実務は、立法権に拘らず、幅広く国政調査権の行使を承認しているため、この説をとると、現実の国会活動をほとんどすべて違憲といわなければならなくなる。そのため、最近支持者を減らしている。今日ではほとんど採る人がいない。

 2 全面的補助権能説

 41条の議論を離れて、憲法が立法の外、国会中心財政主義による広範な財政権を認めること、議院内閣制を基礎に広範な行政監督を承認し得ることなどにもとづいて、立法の他、財政や行政に関する幅広い機能の補助機能性を認める見解である。清宮四郎、芦部信喜などが代表的存在で、今日では補助権能説の中ではこちらが通説となってきているといえるであろう。この説をとる場合、事実上、次に述べる独立権能説との差異はほとんど存在しなくなる。

(二) 独立権能説

 国権の最高機関という文言に法的意味を認めるという場合にも、上記政治的美称説の主張を否定しているわけではない。学説は、国民主権原理を基礎に、国民の直接の代表者によって組織される国会が、権力分立によって分裂した国家活動を総合調整機能を有していると理解する。この権力統合的機能を憲法が最高機関と呼んでいる、と考えるのである。この場合、この総合調整機能の行使を補助するために国政調査権があると考えられるので、国政調査権は、立法権その他、個別の国会の権能からは独立して行使し得ることを認めることになる。そこで、「独立権能説」と呼ばれる。

 しかし、上記のとおり、国権の最高機関という地位の補助権能として認めているのであるから、その行使によって、他の権力の活動を侵害するようなことは当然許されない。

 補助権能説の根拠として、独立の権能などはない、という式の書き方をして、独立権の右折を批判しているつもりの人がよくいるが、独立権能という言葉は、単に、補助権能説との対比でそう呼ばれているだけで、調査権が完全に独立の権能として存在すると主張しているわけではないので、誤解に基づく批判である。特定の説を記述している基本書だけを読んでいると、他説の内容や根拠についての正確な知識を得ることは難しい。したがって、いつも強調するとおり、他説を批判は危険なのでやめ、ひたすら自説の積極的根拠付けに力を入れるのが正しい論文の書き方となのである。

 この説の論者としては、古くは佐々木惣一、大石義男等があり、今日では佐藤幸治、阪本昌成等がある。

(三) 国民の知る権利に奉仕する権能説

 この点に関する付随的な論点として、国政調査権を、議会権能の補助目的ではなく、主として国民に対する情報提供、世論形成の目的で行使することはできるか、ということが論じられるようになってきている。

 この説は、米国の議会調査権について説明したとおり、従来の独立・補助の対立とは異なる根拠から説明する、第三の説であり、既存の国会の権限から説明しないという点からは第二の独立権能説ともいうべきものである。このアメリカ流の把握をそのまま肯定するものとしては、奥平康弘がある(『憲法Ⅲ』有斐閣法律学叢書第10巻)。

 独立権能説の立場から、こうした拡大した権能の存在を承認とするものとしては、佐藤幸治(第3197頁)がいる。すなわち

「国会は国権の最高機関として国政の中心にあって世論の表明・形成の中心であることが期待されるのであるから、国政調査権の持つ国民に対する情報提供機能・争点提起機能は軽視さるべきではなく、むしろ調査権のそのような機能を前提とした上で、他の政府利益や国民の基本的人権との現実的調整がはかられるべきものと解される。」

 同様の結論を、わが憲法が国民主権ではなく人民主権であるとする解釈に基づいて、これを肯定するものとして杉原泰雄がいる。

 反対に不可とするものとしては小嶋和司、伊藤正己などがいる。

 論理的にいって、独立権能説を採れば、こうした論理に拡大することが可能であるが、補助機能説を採りながら、この見解を採ることは、通常は不可能ということができる。

三 調査権の主体

(一) 調査権の主体としては、憲法上は、議院が予定されている。実行上は、議院がその決議により常任委員会または特別委員会に対して、その主たる権限内に属する事項について授権するという方法をとられるのが普通である。常任委員会に対する授権に当たっては、本来はそのために個別に授権するべきであろう。が、実際上は、常任委員会の所管事項とされるものをほぼそのまま、列挙して、それに関して授権するという議決を国会の冒頭で行っている。ここから、本問の小問(1)が生じている。この主張に対し、東京地方裁判所は次のように述べて退けた。

「たしかに、国政調査権は議院等に与えられた補助的権能と解するのが一般であつて、予算委における国政調査の範囲は、他に特別の議案の付託を受けない限り、本来の所管事項である予算審議に限定さるべきことは、所論指摘のとおりである。〈中略〉一般に、一会計年度における国の財政行為の準則たる予算の性質上、その審議は実質的に国政の全般に亘ることは避けられず、これに資する目的で行われる国政調査権行使の範囲も同様の広がりをもつものと言い得るが、ここでは、特に「外国航空機購入予算問題につき」という限定が付されているので、その範囲内でことを論ずれば足りる。

 当然のことながら、昭和54年度総予算中の外国航空機購入予算問題の調査であるからと言つて、調査権行使の対象が昭和54年度中の事項や購入予定の当該航空機に関する事項にのみ限定されるべきいわれはない。昭和54年度の外国航空機購入予算問題の審議に必要又は有益と認められる事項である限り、過年度に発生した事項であろうと、当該航空機以外の事物(たとえば、外国政府が建造中の潜水艦)に関する事項であろうと、調査権行使の範囲外であるとは、一概に言い得ない。そして、如何なる事項が当該議案の審議上必要、有益であるかについては、議案の審議を付託されている議院等の自主的判断にまつのが相当であり、議案の審議に責を負わない司法機関としては、議院等の判断に重大かつ明白な過誤を発見しない限り、独自の価値判断に基づく異論をさしはさむことは慎しむのが相当である。」

 つまり、ここでは二つのことが言われている。第一に、予算審議とは連続的な作用であり、今年度の予算審議に過年度における支出内容が問題になる可能性がある、ということである。第二に、それは国政調査権の限界という以前の、司法審査権の限界という問題である。国政調査権が司法権の独立との関係で問題になるのと同様に、裁判所もまた、その司法審査権の行使にあたり、対等な国家機関の自律・独立を侵害することは許されない。したがって、国政調査権の範囲から逸脱しているか否かは、議院が自律的に決定すべきであって、司法審査の対象とはならない、ということなのである。

(二) 本問とは関係がないが、少数者保護という点も、わが国の場合の一つの問題であるので、簡単に説明する。議院内閣制を採用している場合には、与党はこのような特別の規定がなくとも、行政その他の調査を事実上行うことが可能である。したがって、こうした権限を特に憲法で認める場合には、ドイツボン基本法に見られるように、当然少数者保護が考慮されなければならない。わが国では、特にこの点についての法的保護は与えられておらず、政争の対象となっているのは問題であろう。本来は憲法それ自体が定めるべきであった。しかし、法律で定めることも可能であるので、立法的解決の期待されるところである。

四 調査権の行使方法

 本問では、この点は論点ではないが、参考のため論じておく。

 憲法は調査の行使方法として「証人の出頭及び証言並びに記録の提出」を要求できることとしている。これを受けて、国会法は、調査のための議員の派遣(国会法103条)、官公署に対する報告又は記録の提出の要求(同104条)及び証人又は参考人の証言(同106条)という三通りの調査方法を予定している。このうち、特に証人の証言については、議院証言法が制定され、刑事罰を伴う強制力が認められている。

 これに関連して、調査手段として逮捕、捜索、押収等の権限を立法的に導入することが憲法上許されるか、という問題がある。

 一般に不可と解されているが、その理由を明記している論者は見あたらない。その結果、論及する場合には、自分で理由を考えてつけ加えなければ、十分な加点を期待することはできない。

 思うに、マッカーサー草案のように、議会に明示的にそれを予定していた場合はともかく、削除されている現行憲法の下においては、我が憲法の採用している令状主義から見て、司法官憲にしか、そのような許可は行うことができない。したがって、議会にそうした権限を直接付与することは立法によってもできないというべきである。

 ただ、議会が裁判所に申請して、司法官憲による令状発布を求める、という立法であれば、令状主義に違反しないので、合憲といえるのではないか、と考えている。

五 調査権の限界

 国政調査権は、二つの大きな限界を有している。その第一は三権分立制から発生する限界である。独立権能説であると、補助権能説であるとを問わず、三権機関の一に過ぎない国会の構成機関である議院として、その有する権能の補助として調査権を行使できるに過ぎないから、他の二権、すなわち司法府及び行政府に対して憲法が保障する自律権、独立権を侵害するような調査を行うことはできない。具体的には行政権及び司法権に対する干渉となるような行使は許されない。第二に、国民の権利を侵害するような調査を行うことはできない、ということである。

(一) 行政の中立性による限界

 わが憲法は議院内閣制を採用しているため、国会は広範な行政監督権を有すると考えるのが通説である。この立場では、厳格に三権分立が貫かれている憲法の下にある場合に比べて、国政調査権の限界は比較的緩やかに考えられることになる。この点、先に述べたとおり、比較法的にも無理のある解釈であって、学説としては猛省を要するところであるが、君たちの論文レベルでは気にする必要はない。しかし、それは決して無限定に行政権に対して国勢調査が可能という意味ではない。現行法上認められる限界としては、検察に関する場合と、一般行政に関する場合とで違いがある。

 1 検察権の自律性

 検察事務は、本来行政作用であるから、犯罪捜査、公訴提起、不起訴処分など検察事務の運営方法についてその妥当性を調査することは、原則として国政調査権の内容となる。しかし、同時に検察活動は準司法活動ともいうべき性質を有するため、直接の上司である法務大臣でさえ、個々の事件の取調又は処分については法務大臣のみを指揮することとされている(検察庁法14条参照)。したがって、国政調査権の行使に当たっても、議院はその行使を自ら自制する必要があると考えられる。

 そこで、本問で問題とされている、現に検察が調査中の事件を同時並行的に国政調査することが許されるか否かが論じられることになる。これは会計検査院の報告に端を発したいわゆる「二重煙突事件」において、最初に問題となった。

 この点については現に犯罪としての捜査や公訴が進行中の事実については、同時に議院が調査を行うことは許されない、とする見解もある(小嶋、伊藤正己等)が、捜査中の事件や継続中の事件と同一の社会的事実の併行調査も、検察行政や司法作用に干渉し、これらに支障を与えるようなやり方をしない限り、差し支えない、とする見解の方が有力である(芦部信喜、清水睦、杉原、作間等)。

 日商岩井事件に関して、東京地裁は、次のように述べた。

「行政作用に属する検察権の行使との並行調査は、原則的に許容されているものと解するのが一般であり、例外的に国政調査権行使の自制が要請されているのは、それがひいては司法権の独立ないし刑事司法の公正に触れる危険性があると認められる場合(たとえば、所論引用の如く、(イ)起訴、不起訴についての検察権の行使に政治的圧力を加えることが目的と考えられるような調査、(ロ)起訴事件に直接関連ある捜査及び公訴追行の内容を対象とする調査、(ハ)捜査の続行に重大な支障を来たすような方法をもつて行われる調査等がこれに該ると説く見解が有力である。)に限定される。」

 ここでも、先の論点で問題となった、議院の自律権と司法権の独立の問題が現れていることが判る。すなわち、国政調査権の限界があるのと同じように、司法権の独立にも限界があり、それは議院の自律権を侵害してはならない、ということである。したがって、互いに、互いの活動に干渉することは許されない。それを一般的に言うと、上記表現となる。

 また、調査の唯一の目的が、個人の有罪性の調査にある場合も、検察ないし裁判の機能を国会が行おうとするものであって、違法である。実際に問題となったものとしては、いわゆる「吉村隊長事件(シベリアの捕虜収容施設で、日本側の隊長が『暁に祈る』その他の捕虜虐待を行ったといわれる事件)」を昭和24年に参議院在外同胞引き揚げ特別委員会が調査した例がある。

 本問の場合、「真相解明のため」という文言をどのように理解するかで答えが異なってくる。文字通り、検察が行う真相解明調査と同じ目的で行おうとしていると理解することもでき、その場合には、個人の有罪性の調査ということになるから、許されない。しかし、国会として立法上、あるいは政治上どのように対処すべきか決定するために事実関係を把握しようとしていると理解する場合には、上記日商岩井事件判例に準じて許容されると解することになる。が、その場合においても、調査中の検察官自身を呼び出すことは、検察権に対する圧力を形成することになるから許されない、とするべきであろう。実際にも、法務省が国会においては答弁しており、検察官自身が答弁した例はない。

 なお、議院が国政調査権を行使する目的として、議院の自律権の一環としての懲罰権の行使を掲げている人がある。しかし、本問のように、議員が個人として贈収賄行為を行っても、それが院内秩序を乱すということは、普通考えられないから、無理な立論である。例えばオレンジ共済組合事件で問題となった友部達夫参院議員の場合、参議院では辞職勧告決議をしたが、「辞めれば罪を認めたことになる」と議員の座に居座り続け、逮捕から最高裁判所で有罪が確定するまでの4年4カ月の間に支払われた歳費などは15400万円にも上る。すなわち、このような院外の活動に基づく場合には除名できないのである。議院の自律権の射程距離をよく理解しておいてほしい。

 また、当該議員の政治責任を追及するために、国政調査権の行使ができるとした例も目立つ。しかし、少なくとも補助権能説の場合、国会が有する法的権限の補助権能なのであるから、政治目的の補助権能とするのは無理がある。独立権能説の場合には微妙である。総合調整は、政治性を帯びるのは通例という意味で、政治目的で行使することが可能と私は理解しているが、この点を明言している例を知らない。知る権利への奉仕説の場合には、問題なく可能であろう。

 2 公務員の守秘義務(国家公務員法100条、議院証言法5条参照)

 本問では、この第二の点は論点にはならないが、一応論じておく。

 公務員は国家公務員上守秘義務を負っており、その義務は上司によって解除されない限り、国政調査に対しても主張しなければならない。この場合、議院は、その上司に対して守秘義務の解除を要求することができる。最終的には、行政の頂点に立つ内閣総理大臣の決定事項となる。内閣総理大臣が拒むと決定した場合には、実定法解釈としては、議院としてはこれを受け入れるほかはない。ただし、そうした決定に対して、議院が内閣総理大臣に政治的責任を追及するのは、別の問題となる。

 これに対して、秘密性があるか否かを議会が認定できるという考え方もある(厳格説)。この場合には、現行の議院証言法は違憲と解することになるであろう。権力分立制との関連において、そもそも、行政上の秘密がなぜ国政調査権の対象から除外されうるのか、という点からの考察が必要な部分である。この点については、そう難しい問題ではないので、改めて自分の力で考えてみよう。

(二) 司法権の独立に伴う限界

 司法権に対しては、特にその独立性が憲法上強く保障されているため、その限界に関する議論もまた厳しい形で展開される。

 第一に、現に裁判で係争中の問題に関して、議院が独自に並行的に調査することが許されるか、という問題である。本問では、起訴後にはどうか、という形で聞かれている。

 第二に、確定判決後に、裁判そのものを対象として調査することは許されるか、という問題がある。本問では、判決後にはどうか、という形で聞かれている。

 前者については、現実問題としてかなり行われており、裁判所としても必要とあれば、拘置所から被疑者を国会に送るについてこれを協力するなどの行動に出ている。要するに、捜査中の事件と同じ観点から、その当否を論ずることが可能となる。この視点の調査は、あくまでも裁判とは異なる視点で行っているのだから、判決確定後ももちろん問題なく国政調査ができる。

 後者について問題となった事件としては「浦和充子事件」がある。これは、参議院が同院法務委員会に対して「裁判官の刑事事件不当処理等に関する調査」を命じたのを受けて、同委員会が判決確定後において浦和事件を調査し、「裁判官の量刑は当を得ないものである」と決議して、その刑が軽いことを非難したのに対して、最高裁判所が抗議したものである。本問の場合、「真相究明」という言葉が検察の行う活動と同種の調査と考えた場合には、捜査中及び裁判中に許されないのは当然として、判決確定後にはどうか、という形で論じられることになる。

 これについては、国政調査は、司法権の独立を侵すか否かにかかわらず、元々裁判批判のための権限ではないのだから、事実認定や判決の当否について調査できないとする立場(芦部信喜『憲法と議会政』162頁)もある。しかし、裁判批判を通じてはじめて現行の訴訟関係法の当否が判断できることを考えると、このような全面的否定が妥当性を有するとは考えられない。ドイツボン基本法が明文で許容していることも考え併せるならば、原則的には司法権も対象となるものであり、ただ、自制が要求されると考えるべきであろう。

 すなわち、本問で「真相解明」という曖昧な語を使用して出題したのは、まさに、このように、論点に応じてこの言葉の意味を違えて論ずることを要求したものと理解するべきであろう。

 これに関連して問題となるのが、国会が裁判官の弾劾裁判所としての権能を持つことから、その訴追手続きの前段階として、訴追委員会による具体的事件における裁判官の訴訟指揮の当否に対する調査を行うことが許されるか、という問題がある。本問ではおそらく論点とする必要はないであろうが、一応論じておく。

 具体的には、「吹田黙祷事件」において、委員を派遣しての現地調査を実施したり、裁判長を証人として喚問しようとして問題になった例がある。

 弾劾という憲法の与えている権限の性質から考えて、これを原理的に否定することはできないであろう。ただ、その運用が司法権の独立を侵害することの内容に、相当の自制が要請されるとするべきであろう。

(三) 人権

 本問の小問3は、どの限度まで、質問が可能か、という問題である。

 国政調査権といえども、個人の人権を侵害することが許されないのは当然のことである。そこから議院証言法では

 1 答えると、自分や近親者等が刑事訴追を受け、あるいは有罪の判決を受けるおそれのある質問(議院証言法第4条第1項)

 2 医師、弁護士等が職業上知り得た他人の秘密に関する質問(同2項)

という場合について証言拒否権を認めている。

 この証言拒否権では、なぜXの人権が守れないのであろうか。その点について、日商岩井事件から、もう少し詳しく引用してみよう。

「議院証言法第4条第1項は、民事訴訟法第280条を援用して、かかる場合証人に証言拒絶権のあることを認めてはいるものの、民事訴訟法第282条所定の証言拒絶の理由の疏明を要求しているので、証人としては、証言を拒絶しようとすれば事実上自己の犯罪を認めることを余儀なくされるのであつて、これを避けようとすれば、結局は偽証罪の制裁の下で自己に不利益な供述を強要されることとならざるを得ず、かくては、憲法第38条第1項、刑事訴訟法第198条第2項、第311条所定の人権保障規定は空文と化する、と主張する」

 どこかで見たことのある主張だな、と気がつくであろう。すなわち、交通事故における報告義務など、一連の立法で問題となる黙秘権の限界と同じ議論なのである。だから、答えも同じように論じてくれればよい。川崎民商事件で最高裁は次のように述べた。

「右検査の結果過少申告の事実が明らかとなり、ひいて所得税逋脱の事実の発覚にもつながるという可能性が考えられないわけではないが、そうであるからといつて、右検査が、実質上、刑事責任追及のための資料の取得収集に直接結びつく作用を一般的に有するものと認めるべきことにはならない。けだし、この場合の検査の範囲は、前記の目的のため必要な所得税に関する事項にかぎられており、また、その検査は、同条各号に列挙されているように、所得税の賦課徴収手続上一定の関係にある者につき、その者の事業に関する帳簿その他の物件のみを対象としているのであって、所得税の逋脱その他の刑事責任の嫌疑を基準に右の範囲が定められているのではないからである。」

 このような個別の認定の上に立って、次のような物差しを提示する。

「もつぱら所得税の公平確実な賦課徴収を目的とする手続であつて、刑事責任の追及を目的とする手続ではなく、また、そのための資料の取得収集に直接結びつく作用を一般的に有するものでもないこと、および、このような検査制度に公益上の必要性と合理性の存すること」

 本件についても同様に言うことができる。日商岩井事件判決は次のように述べる。

「理由のない供述拒否権の行使によつて国政調査の実効が阻害されることを防止するためには、証言拒否の事由のあることを示し(刑事訴訟規則第122条)又はその理由を疏明(民事訴訟法第282条)すべきものとすることは蓋し止むを得ないところであり、かかる規定を設けたからといつて直ちに憲法第38条第1項所定の自己負罪禁止の保障を侵害するものとは言い得ない(疏明の方法として、証人自身による口頭疏明も認められる以上、「事由を示す」ことと、「理由を疏明する」こととの間には、実質的差異は認められない。)。そして、疏明を要するのは、証言拒絶の理由の存すること、すなわち、自己が訴追、処罰を受けるおそれのあること(無実の者であつても、その「おそれ」がないとは言えない。)で足りるのであるから、弁護人の極論するように、疏明が直ちに自己の犯罪の自認に結び付く結果を生ずるものとは言い得ない。」

 ここでは同じような議論が行われていることが判ると思う。

(四) その他の人権関連事項

 せっかくの機会なので、明文の規定はないが、憲法の人権保障に鑑み、同様に証言拒否を行うことができるものと考えられる場合を次に紹介しておく。。

 1 適法でない質問

 2 調査の限界を超えた質問

 3 調査に関係のない質問

 4 純粋に私事に関する質問

 5 思想、良心、信仰など精神的自由に関する質問

この問題は、わが国では余り表面だった事件とはなっていないが、米国第2次大戦後の、いわゆる赤狩りに際して、マッカーシー上院議員の率いる非米活動調査委員会による著しい人権侵害が大きな問題となった。

 したがって、自己負罪につながらない質問についても、これらに該当すれば、やはり証言は拒否されることになる。

(五) 地方自治

 本問とは関係がないが、国政調査権の最後の限界ということで、紹介しておく。

 憲法が地方自治を保障している以上、自治権を侵害するような形態による国政調査が許されないのは当然のことである。ただ、この場合も、国が多額の補助を地方自治体に対して支出しているので、その適正化のための調査を地方自治体に対して行うのは許されるべきであり、やはり限界が難しい問題である。