[はじめに]

一　総論

（一）　概念

　国家機関が、その有する権能を有効に行使するため、自らが必要とする事実を収集し、これに基づいて自己の見解を形成する権利を有しているのは、立法、司法、行政のいずれの機関であるとを問わず、当然のことといえる。ただ、行政や司法の場合には調査活動はその本来の機能の一部であると言えるのに対して、立法権の場合、本来の活動には、事実を調査するという機能が含まれているかどうかが概念的にはっきりしない。初期の議会は、人民が特定の要求があるときに開かれるか、国王に特定の要求がある時に、その適否を議論するために開かれていたために、特に国政調査の必要がなかったのである。しかし、議会が常設機関化してくると、自らの権能を適切に行使する手段として、その背景となる権限を行使する必要が生じてくるのは当然のことといえる。

（二）　諸外国の状況

　上述のとおり、議会の調査権は、その活動の当然の要請だから、どこの国でもその権限は認められている。しかし、どのような制度の国で、どのような形で認められるかを知ることは、わが国の制度について議論する際にも重要なことであるので、以下紹介する。しかし、当然のことながら、このようなことを国家試験論文のレベルで書く必要はない。むしろ、以下の記述は、国家試験レベルで不用意に外国制度を引用することの危険性を警告する意義の方が大きい。

　　１　イギリスの場合

　この点、わが国の通説は、議院内閣制という前提から、いきなり行政庁統制手段としての国政調査権を導くが、この議論は少しきめが粗いことが判る。おそらく、後述のドイツ法の理論が混入しているためであろう。

　　２　米国の場合

　ただし、学説的には立法府の権限とは関係のない独立権限として構成しようとする有力説が存在する。その場合、立法府として、選挙民に対する情報提供を行う義務があるという、政治責任を根拠に構成することになる。わが国最近の少数説の根拠はここにある。

　後述の補助権能説の論者が、アメリカからの継受法であることを、その説の根拠の一つとして書く例が多いが、その場合、立法権のみの補助権能と考えないと、説が矛盾する点を注意するべきである。

　　３　ドイツの場合

　この影響から、わが国では国政調査権を語るとき、前述の通り、一般に行政監督権の補助権能と述べることが多い。そのこと自体に異論はないが、少数意見の尊重というメカニズムが組み込まれていないわが国で、その点を強調するのには無理がある。この点、「調査権の主体」論の一環として後述する。

（三）　わが国の沿革

　わが国明治憲法は、プロイセン憲法を継受したが、事実調査委員会については、その設置さえも、議会の行政府に対する侵害になると把握し、意識的に排除した。ただ、議院法（現在の国会法に相当する）においては調査権を承認したが、国務大臣及び政府委員以外との交渉を禁ずるとともに、必要な報告または文書の提出を政府の裁量に委ねていたため、ほとんど実効性を確保することができなかった。

二　権限の性質

（一）　補助権能説

　憲法改正に際して国民投票が明確に予定されている現行憲法の下では、国民が国家機関として活動するため、国権の最高機関とは国民（すなわち有権者集団）以外に考えられない。また、三権分立制の枠組みの中においては、立法機関たる国会が他の二権に優越することはありえないとする。したがって、国権の最高機関という文言は、単なる「政治的美称」であって、法的意味はないとする。この場合、国政調査権は、国会ないし議院の個別の権能を補助するものと理解する必要があるため、「補助権能説」と呼ばれる。

　なお、政治的美称説とは、国会が政治的には国政の最高機関として活動していることを承認しているのであって、最高機関という言葉がまったく無意味と主張しているのではないことに留意してほしい。

　この場合、補助権能を認める国会の権能に関する見解の相違から、権能の内容についての理解は、大きく二つに分かれる。

　　１　立法権補助権能説

　　２　全面的補助権能説

（二）　独立権能説

　国権の最高機関という文言に法的意味を認めるという場合にも、上記政治的美称説の主張を否定しているわけではない。学説は、国民主権原理を基礎に、国民の直接の代表者によって組織される国会が、権力分立によって分裂した国家活動を総合調整機能を有していると理解する。この権力統合的機能を憲法が最高機関と呼んでいる、と考えるのである。この場合、この総合調整機能の行使を補助するために国政調査権があると考えられるので、国政調査権は、立法権その他、個別の国会の権能からは独立して行使し得ることを認めることになる。そこで、「独立権能説」と呼ばれる。

　しかし、上記のとおり、国権の最高機関という地位の補助権能として認めているのであるから、その行使によって、他の権力の活動を侵害するようなことは当然許されない。

　補助権能説の根拠として、独立の権能などはない、という式の書き方をして、独立権能説を批判しているつもりの人がよくいるが、独立権能という言葉は、単に、補助権能説との対比でそう呼ばれているだけで、調査権が完全に独立の権能として存在すると主張しているわけではないので、誤解に基づく批判である。特定の説を記述している基本書だけを読んでいると、他説の内容や根拠についての正確な知識を得ることは難しい。したがって、いつも強調するとおり、他説を批判は危険なのでやめ、ひたすら自説の積極的根拠付けに力を入れるのが正しい論文の書き方となのである。

　この説の論者としては、古くは佐々木惣一、大石義男等があり、今日では佐藤幸治、阪本昌成等がある。

（三）　国民の知る権利に奉仕する権能説

　この点に関する付随的な論点として、国政調査権を、議会権能の補助目的ではなく、主として国民に対する情報提供、世論形成の目的で行使することはできるか、ということが論じられるようになってきている。

　この説は、米国の議会調査権について説明したとおり、従来の独立・補助の対立とは異なる根拠から説明する、第三の説であり、既存の国会の権限から説明しないという点からは第二の独立権能説ともいうべきものである。このアメリカ流の把握をそのまま肯定するものとしては、奥平康弘がある（有斐閣叢書『憲法�V』）。

　同様の結論を、わが憲法が国民主権ではなく人民主権であるとする解釈に基づいて、これを肯定するものとして杉原泰雄がいる。

　反対に不可とするものとしては小嶋和司、伊藤正己などがいる。

　論理的にいって、独立権能説を採れば、こうした論理に拡大することが可能であるが、補助機能説を採りながら、この見解を採ることは、通常は不可能ということができる。

三　調査権の主体

　本問では、この点は論点とならないが、参考のため論じておく。

　調査権の主体としては、憲法上は、議院が予定されている。実行上は、議院がその決議により常任委員会または特別委員会に対して、その主たる権限内に属する事項について授権するという方法をとられるのが普通である。常任委員会に対する授権に当たっては、本来はそのために個別に授権するべきであろう。が、実際上は、常任委員会の所管事項とされるものをほぼそのまま、列挙して、それに関して授権するという議決を国会の冒頭で行っている。

　少数者保護という点も、わが国の場合の一つ問題である。議院内閣制を採用している場合には、与党はこのような特別の規定がなくとも、行政その他の調査を事実上行うことが可能である。したがって、こうした権限を特に憲法で認める場合には、ドイツボン基本法に見られるように、当然少数者保護が考慮されなければならない。わが国では、特にこの点についての法的保護は与えられておらず、政争の対象となっているのは問題であろう。本来は憲法それ自体が定めるべきであった。しかし、法律で定めることも可能であるので、立法的解決の期待されるところである。

四　調査権の行使方法

　本問では、この点も論点ではないが、参考のため論じておく。

　これに関連して、調査手段として逮捕、捜索、押収等の権限を立法的に導入することが憲法上許されるか、という問題がある。

　一般に不可と解されているが、その理由を明記している論者は見あたらない。その結果、論及する場合には、自分で理由を考えてつけ加えなければ、十分な加点を期待することはできない。

　思うに、マッカーサー草案のように、議会に明示的にそれを予定していた場合はともかく、削除されている現行憲法の下においては、我が憲法の採用している令状主義から見て、司法官憲にしか、そのような許可は行うことができない。したがって、議会にそうした権限を直接付与することは立法によってもできないというべきである。

　ただ、議会が裁判所に申請して、司法官憲による令状発布を求める、という立法であれば、令状主義に違反しないので、合憲といえるのではないか、と考えている。

五　調査権の限界

　補助権能説に立つにせよ、独立権能説に立つにせよ、国政調査とは、

と考えるべきことに異論はないであろう。

　したがって、国政調査権は、二つの大きな限界を有していることになる。

　第一に、「国会の権能とはまったく関係のない事柄」に関する調査である。これが具体的に何かが、本問の中心論点である。

　第二に、「国家作用であっても、国会の権能の外にあるもの」である。これは、三権分立制から発生する限界と理解すればよい。独立権能説であると、補助権能説であるとを問わず、三権機関の一に過ぎない国会の構成機関である議院として、その有する権能の補助として調査権を行使できるに過ぎないから、他の二権、すなわち司法府及び行政府に対して憲法が保障する自律権、独立権を侵害するような調査を行うことはできない。具体的には行政権及び司法権に対する干渉となるような行使は許されない。これは本問と直接関係はないが、せっかくの機会なので後で説明したい。

（一）　民間企業に対する調査

　民間企業の活動は、それ自体としては調査対象とならない。かつて日本相撲協会に対して、その経理状況等について国政調査が行われたが、清宮四郎先生は、講義中にこれは明らかに越権行為であると非難されていた。しかし、それは国政との関わりなく、単に相撲が国技であるという理由で行われた点を問題にしたものである。

　換言すれば、国土交通大臣は、こうした規定をきちんと遵守させることで、鉄道事業の安全や適正を確保する義務を負っている。この国土大臣の活動は国政に属すると言うことができる。そして、この国政が適切に行われているかどうかを調査する手段としては、民間鉄道事業者の元において、国土交通大臣の活動を調査するのが最善である。この結果、民間事業そのものが国政調査権の対象になるのではないが、民間事業者の元において行われている国家機関の活動を調査することが許される限度において、民間事業者もまた、国政調査権の対象になるというべきである。

（二）　人権

とされており、事故直後の多忙というのは当然のことであって、「その他の理由」に該当すると考えられる。したがって、国土交通委員会としては、特に必要なのか否か、また、議院外への出頭で問題が回避できないか、等の検討をする義務があり、一方的に出頭を命じたのは失当と言うべきである。

補論　権力分立制に伴う限界

　以下は、本問とは関係がないが、通常問題となる点なので、この機会にあわせ説明することとする。

（三）　行政の中立性による限界

　わが憲法は議院内閣制を採用しているため、国会は広範な行政監督権を有すると考えるのが通説である。この立場では、厳格に三権分立が貫かれている憲法の下にある場合に比べて、国政調査権の限界は比較的緩やかに考えられることになる。

　この点は、先に述べたとおり、比較法的には明らかに無理のある解釈であって、学説としては猛省を要するところであるが、君たちの論文レベルでは気にする必要はない。

　しかし、それは決して無限定に行政権に対して国勢調査が可能という意味ではない。現行法上認められる限界としては、検察に関する場合と、一般行政に関する場合とで違いがある。

　　１　検察権の自律性

　そこで、本問で問題とされている、現に検察が調査中の事件を同時並行的に国政調査することが許されるか否かが論じられることになる。これは会計検査院の報告に端を発したいわゆる「二重煙突事件」において、実際に問題となった。

　この点については現に犯罪としての捜査や公訴が進行中の事実については、同時に議院が調査を行うことは許されない、とする見解もある（小嶋和司、伊藤正己等）が、捜査中の事件や継続中の事件と同一の社会的事実の併行調査も、検察行政や司法作用に干渉し、これらに支障を与えるようなやり方をしない限り、差し支えない、とする見解の方が有力である（芦部信喜、清水睦、杉原等）。

　日商岩井事件に関して、東京地裁は、次のように述べた。

　公務員は国家公務員上守秘義務を負っており、その義務は上司によって解除されない限り、国政調査に対しても主張しなければならない。この場合、議院は、その上司に対して守秘義務の解除を要求することができる。最終的には、行政の頂点に立つ内閣総理大臣の決定事項となる。内閣総理大臣が拒むと決定した場合には、実定法解釈としては、議院としてはこれを受け入れるほかはない。ただし、そうした決定に対して、議院が内閣総理大臣に政治的責任を追及するのは、別の問題となる。

　これに対して、秘密性があるか否かを議会が認定できるという考え方もある（厳格説）。この場合には、現行の議院証言法は違憲と解することになるであろう。権力分立制との関連において、そもそも、行政上の秘密がなぜ国政調査権の対象から除外されうるのか、という点からの考察が必要な部分である。この点については、そう難しい問題ではないので、改めて自分の力で考えてみよう。

（四）　司法権の独立に伴う限界

　司法権に対しては、特にその独立性が憲法上強く保障されているため、その限界に関する議論もまた厳しい形で展開される。

　第一に、現に裁判で係争中の問題に関して、議院が独自に並行的に調査することが許されるか、という問題である。本問では、起訴後にはどうか、という形で聞かれている。

　第二に、確定判決後に、裁判そのものを対象として調査することは許されるか、という問題がある。本問では、判決後にはどうか、という形で聞かれている。

　前者については、現実問題としてかなり行われており、裁判所としても必要とあれば、拘置所から被疑者を国会に送るについてこれを協力するなどの行動に出ている。要するに、捜査中の事件と同じ観点から、その当否を論ずることが可能となる。この視点の調査は、あくまでも裁判とは異なる視点で行っているのだから、判決確定後ももちろん問題なく国政調査ができる。

　後者について問題となった事件としては「浦和充子事件」がある。これは、参議院が同院法務委員会に対して「裁判官の刑事事件不当処理等に関する調査」を命じたのを受けて、同委員会が判決確定後において浦和事件を調査し、「裁判官の量刑は当を得ないものである」と決議して、その刑が軽いことを非難したのに対して、最高裁判所が抗議したものである。本問の場合、「真相究明」という言葉が検察の行う活動と同種の調査と考えた場合には、捜査中及び裁判中に許されないのは当然として、判決確定後にはどうか、という形で論じられることになる。

　すなわち、本問で「真相解明」という曖昧な語を使用して出題したのは、まさに、このように、論点に応じてこの言葉の意味を違えて論ずることを要求したものと理解するべきであろう。

　これに関連して問題となるのが、国会が裁判官の弾劾裁判所としての権能を持つことから、その訴追手続きの前段階として、訴追委員会による具体的事件における裁判官の訴訟指揮の当否に対する調査を行うことが許されるか、という問題がある。

　具体的には、「吹田黙祷事件」において、委員を派遣しての現地調査を実施したり、裁判長を証人として喚問しようとして問題になった例がある。

　弾劾という憲法の与えている権限の性質から考えて、これを原理的に否定することはできないであろう。ただ、その運用が司法権の独立を侵害することの内容に、相当の自制が要請されるとするべきであろう。